III RN 125/01

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Gabrieli Stanisławy G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 września 1999 r. (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2000 r., I SA 2023/99 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewoda P. decyzją z dnia 4 sierpnia 1999 r., wydaną na podstawie art. 30 i art. 32 ust. 1 - ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o autostradach płatnych/ oraz art. 119 ust. 1 i art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami/, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa stanowiącej własność Gabrieli Stanisławy G. nieruchomości położonej w M. i oznaczonej jako działki nr 83/2 o powierzchni 39 m2 oraz nr 87/4 o powierzchni 43.445 m2, ustalając równocześnie odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, po zwaloryzowaniu na miesiąc lipiec 1999 r., w wysokości 173.446,22 zł. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad - Oddział Terenowy w T., a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, czyli na dzień 15 stycznia 1998 r., a następnie zostało ono zwaloryzowane zgodnie ze wskaźnikami wzrostu cen towarów i usług. W wyniki wniesionego przez właścicielkę nieruchomości - Gabrielę Stanisławę G. odwołania od powyższej decyzji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 29 września 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. i w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że: po pierwsze - zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej; po drugie - w sprawie ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami; po trzecie - organ prowadzący postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu postąpił zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nakazuje ustalenie wysokości odszkodowania dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W wyniku skargi właścicielki nieruchomości - Gabrieli Stanisławy G., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2000 r. /I SA 2023/99/, na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 września 1999 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia 4 sierpnia 1999 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Wojewody P. została podjęta z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, bowiem przepis ten stanowi wyraźnie, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, czyli w rozpoznawanej sprawie na dzień 15 stycznia 1998 r. Natomiast Wojewoda P. w swej decyzji z dnia 4 sierpnia 1999 r. ustalił wprawdzie odszkodowanie na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, w której wartość wywłaszczanej nieruchomości ustalono według cen na dzień 15 stycznia 1998 r., ale zwaloryzowanej wedle ceny z lipca 1999 r. Tymczasem waloryzacja odszkodowania ustalonego na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych powinna być dokonywana zgodnie z dyspozycja art. 32 ust. 3 tej ustawy i w opinii Sądu "jest to sprawa odrębna od sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod pas drogowy autostrady". Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 7 czerwca 2001 r. wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r. /I SA 2023/99/, zarzucając rażące naruszenie art. 32 ust. 1 oraz art. 37 ustawy o autostradach płatnych, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że: po pierwsze - z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, przy czym podstawa wyceny powinien być "stan nieruchomości", za wywłaszczenie, której ustala się odszkodowanie, z daty wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady; natomiast przepis ten nie określa "daty, jaką należy przyjąć przy ustalaniu wartości nieruchomości" /daty takiej nie określał także uprzednio obowiązujący art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm. -powoływanej nadal jako: ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczanie nieruchomości/; po drugie - istotna zmiana w tym względzie miała miejsce z chwilą wejścia w życie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości "w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu"; w tej sytuacji, regulacja prawna wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych - jak to ujęto w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej - "okazała się niepełna"; po trzecie - aktualnie, w wyniku wejścia w życie z dniem 15 lutego 2000 r. zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70/, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu"; po czwarte - w tej sytuacji: "Odesłanie z art. 37 ustawy o autostradach płatnych do przepisów ustawy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a więc początkowo do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie do ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zawiera ograniczeń. Oznacza to, że (...) do 14 lutego 2000 r. odszkodowanie należało ustalać według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po tej dacie według wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. (...) Naczelny Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych stanowi regulację pełną i całkowicie pominął treść art. 37 tej ustawy i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieuwzględnienie tych przepisów stanowi rażące ich naruszenie, bowiem mają one zasadnicze znaczenie przy ustalaniu odszkodowania także za nieruchomości wywłaszczone pod autostrady. (...) od ustalenia lokalizacji autostrady do wywłaszczenia nieruchomości pod nią upływa niejednokrotnie taki okres, w którym dochodzi do istotnej zmiany wartości rynkowej nieruchomości przy niezmienionym stanie tej nieruchomości. Dlatego wiązanie tej wartości z aktem rozpoczynającym dopiero wstępny etap inwestycji związany z budową autostrady jest sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (...)". Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest zasadna. Nabywanie nieruchomości na cele budowy autostrad płatnych w drodze wywłaszczenia regulowane jest jedynie częściowo przepisami ustawy o autostradach płatnych /art. 29 - art. 32 tej ustawy/, mającymi w tym zakresie charakter regulacji szczególnej /lex specialis/ względem ogólnie obowiązujących przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami, w sprawach wywłaszczania nieruchomości /lex generalis/. Stąd także art. 37 ustawy o autostradach płatnych stanowi wyraźnie, że w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie podkreślenia wymaga i to, że przepisy obu wymienionych ustaw powinny być interpretowane i stosowane w sposób zgodny z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /art. 8 ust. 1 Konstytucji RP/, a w danym wypadku w szczególności przy uwzględnieniu konstytucyjnoprawnych gwarancji ochrony prawa własności, wynikających z art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP/. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad wszczyna się po uprzednim wydaniu tzw. decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady /art. 29 w związku z art. 22 ustawy o autostradach płatnych/. Przy czym art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych stanowi, że: "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady". Natomiast w pozostałym zakresie znajdują w tym wypadku zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczania nieruchomości, które zresztą ulegały zmianom. Ma to istotne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy, bowiem - zgodnie z dyspozycją art. 37 ustawy o autostradach płatnych - przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdą zastosowanie dopiero w takim zakresie, w jakim w wyniku dokonanej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych okaże się, że przepis ten nie reguluje w sposób zupełny kwestii sposobu ustalenia wysokości odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na cele budowy autostrady płatnej. Pierwotnie, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami opierały się na założeniu, że niezależnie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, która nie rozstrzygała kwestii należnego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości odszkodowania /art. 119 ust. 1 tej ustawy/, odrębną decyzją, wydaną w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należało rozstrzygnąć kwestię należnego z tego tytułu odszkodowania /art. 129 tej ustawy/ - jakkolwiek praktycznie nie wykluczało to możliwości wydania jednej decyzji, w której organ orzekał zarówno o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i o wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania. Tym niemniej, w związku z obowiązującą wówczas regulacją prawną, zakładającą dopuszczalność wydawania dwóch odrębnych decyzji - jednej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz drugiej w sprawie odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił wówczas równocześnie, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu". Następnie jednak, w wyniku nowelizacji tej ustawy, wprowadzonej w życie z dniem 15 lutego 2000 r. art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70 - powoływanej nadal jako: ustawa zmieniająca/, przyjęte zostały odmienne rozwiązania prawne w tym zakresie, które zresztą aktualnie nadal obowiązują, a wedle których: po pierwsze - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać w swej treści między innymi także "ustalenie wysokości odszkodowania" /art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 49 ustawy zmieniającej/; po drugie - dlatego zmianie uległa równocześnie dyspozycja art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami /na podstawie art. 1 pkt 53 lit. "a" ustawy zmieniającej/, który w aktualnym brzmieniu nie przewiduje już wydania odrębnej decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; oraz po trzecie - w konsekwencji, zmianie uległa także dyspozycja art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /na podstawie art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej/, który obecnie stanowi, że; "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu". Ponieważ jednak w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące zarówno wywłaszczenia nieruchomości, jak i należnego z tego tytułu odszkodowania podejmowane były przez właściwe organy administracji publicznej w 1999 r., a więc przed uchwaleniem i wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami, przeto dyspozycja art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych powinna być w tym wypadku interpretowana i stosowana jako regulacja szczególna względem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w ich brzmieniu pierwotnym, obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r. Przy interpretacji i stosowaniu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych należy, przeto mieć na uwadze to, że w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym: Po pierwsze, w sprawach wywłaszczania nieruchomości wydawane były /odmiennie aniżeli ma to miejsce począwszy od dnia 15 lutego 2000 r. i aktualnie nadal na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ dwie odrębne decyzje: jedna - w sprawie wywłaszczenia nieruchomości /art. 119 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami/ oraz druga - w sprawie ustalenia należnego z tego tytułu odszkodowania /art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Po drugie, równocześnie w art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowane były wówczas dwie dyrektywy prawne, które nakazywały ustalać wysokości odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości z uwzględnieniem: z jednej strony - stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, a z drugiej strony równocześnie - wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, /a więc odmiennie aniżeli począwszy od dnia 15 lutego 2000 r. i aktualnie nadal, gdy art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu", co jest konsekwencją tego, że aktualnie koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu jest również ustalenie wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania - art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Po trzecie, w tym kontekście art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych /stanowiący, że: "Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady"/ należy traktować jako regulację szczególną /lex specialis/ względem obowiązujących w tym zakresie przepisów ogólnej ustawy o gospodarce nieruchomościami /lex generalis/, której przepisy powinny być stosowane także w wypadku wywłaszczania nieruchomości "w sprawach nieuregulowanych" odrębnie w ustawie o autostradach płatnych /art. 37 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych/. Nota bene, przepisy obu wymienionych ustaw powinny być przy tym interpretowane i stosowane w sposób zgodny z konstytucyjnoprawnymi gwarancjami prawa własności, w tym w szczególności zgodnie z zasadą, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie "za słusznym odszkodowaniem" /art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP/ oraz zgodnie z zasadą, w myśl której "własność i inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" /art. 64 ust. 2 Konstytucji RP/. Dlatego, jako niedopuszczalną i naruszającą wspomniane zasady konstytucyjne, wykluczyć należało wówczas taką interpretację art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, wedle której "wartość rynkowa" wywłaszczonej nieruchomości miałaby być ustalana "według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady", skoro: po pierwsze - wedle obowiązujących w tym samym czasie przepisów ogólnych /art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 lutego 2000 r./, "wysokość odszkodowania" za wywłaszczoną nieruchomość należało ustalać "według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu"; a po drugie - nie sposób wskazać, jakie racjonalne powody uzasadniać miałyby wprowadzenie do ustawy o autostradach płatnych tego rodzaju odrębnej regulacji prawnej, która miałaby w praktyce prowadzić do "nierównego traktowania" w tym zakresie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, zależnie jedynie od tego, czy dana nieruchomość była wywłaszczana na cele budowy autostrad, czy też na inne cele publiczne. Natomiast prawidłowa, bowiem zgodna z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym /a w szczególności z ówcześnie obowiązującą dyspozycją art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ i równocześnie w pełni respektująca obowiązujące gwarancje konstytucyjne w zakresie ochrony prawa własności /"równej ochrony prawnej" - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz "słusznego odszkodowania" - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP/, była wówczas taka interpretacja art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, wedle której: po pierwsze - należało wyjść z założenia, że art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych dotyczy wyłącznie ustalenia "odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość" przy uwzględnieniu jej stanu "na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady" i wyłącznie w tym zakresie przepis ten powinien być traktowany jako regulacja szczególna /lex specialis/ względem zasady wyrażonej w ówcześnie obowiązującym art. 130 ust. 1 /in principio/ ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącej, iż: "wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu"; natomiast po drugie - należało równocześnie przyjąć, że dyspozycja art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w ogóle nie dotyczy tego, jaka data jest miarodajna dla ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania, a w konsekwencji /stosownie do art. 37 ustawy o autostradach płatnych/, w tym zakresie należało stosować przepis art. 130 ust. 1 /in fine/ ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w tym względzie stanowił wówczas, iż wysokość odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość ustala się "według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu". W świetle przedstawionej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w związku z art. 37 tej ustawy oraz przepisami art. 119 ust. 1, art. 129 ust. 1 oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. i nadal do dnia 14 lutego 2000 r./, trafny okazał się podniesiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut, że w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rażąco naruszył prawo, wobec oparcia swego rozstrzygnięcia na błędnej wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, wobec przyjęcia, że - jako przepis szczególny - przesądza on również o tym, wedle jakiej daty należy ustalać wartość nieruchomości wywłaszczanej na cele budowy autostrady. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej trafnie zwraca się w tym kontekście uwagę również i na to, że zagadnienie to ma kluczowe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, ponieważ: "Jest faktem powszechnie znanym, że od ustalenia lokalizacji autostrady do wywłaszczenia nieruchomości pod nią upływa niejednokrotnie taki okres, w którym dochodzi do istotnej zmiany wartości rynkowej nieruchomości, przy niezmienionym stanie tej nieruchomości. Dlatego wiązanie tej wartości z aktem rozpoczynającym dopiero wstępny etap inwestycji związany z budową autostrady jest także sprzeczne z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (...)". Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.