III RN 15/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Ewy W. na decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 8 maja 2001 r., II SA/Łd 899/99 - uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania NSA OZ w Łodzi. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w T.-M. decyzją z dnia 5 marca 1999 r. przyznał Ewie W. - skarżącej - status osoby bezrobotnej. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę oraz o uznanie okresu trzech lat sprawowania opieki nad dziećmi /od 16 maja 1971 r. do 16 października 1974 r./ do okresu uprawniającego do zasiłku i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł., decyzją z dnia 30 kwietnia 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję /mylnie podaną przez organ drugiej instancji jako decyzja z dnia 6 maja 1998 r./. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 37j ust. 1 i 2 /mylnie określony przez organ jako ust. 12/ ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżąca została zarejestrowana w Rejonowym Urzędzie Pracy w T.-M. w dniu 1 marca 1999 r. i decyzją z dnia 5 marca 1999 r. Kierownik Powiatowego Urzędu Pracy w T.-M. przyznał Ewie W. status bezrobotnego. Ponadto odwołując się do treści art. 37j, jak również do art. 24 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ administracji stwierdził, że skarżąca nie udokumentowała odpowiednich okresów zasiłkowych niezbędnych do przyznania jej świadczenia przedemerytalnego. Organ administracji uznał, że na podstawie przedłożonych dokumentów skarżąca ma staż pracy wynoszący 27 lat i 23 dni. Brak jest natomiast podstaw do zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku okresu od dnia 16 maja 1971 r. do dnia 6 października 1974 r., w którym to okresie skarżąca nie pracowała z powodu sprawowania opieki nad dziećmi. Przerwa w zatrudnieniu od maja 1971 r. do października 1974 r. nie była związana z przebywaniem na urlopie bezpłatnym w związku ze sprawowaniem opieki nad dziećmi. W tym czasie skarżąca nie pozostawała w stosunku pracy i ponieważ niewykonywanie pracy miało miejsce po 8 czerwca 1968 r., to nie mogło zostać zaliczone do stażu pracy uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wymienione w art. 24 ust. 4 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz o zaliczenie do okresu zasiłkowego przerwy w zatrudnieniu od 16 maja 1971 r. do 6 października 1974 r., kiedy to zwolniła się z pracy, aby podjąć się opieki nad małoletnimi dziećmi. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi orzekając w powyższej sprawie wyrokiem z dnia 8 maja 2001 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższy wyrok rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji było przyznanie skarżącej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 124 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu status bezrobotnego. Przedmiotem zaś postępowania przed organem drugiej instancji, który działał jako organ odwoławczy była kwestia przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organ drugiej instancji, zmieniając postawę materialnoprawną rozstrzygnięcia i zarazem przedmiot sprawy /art. 37j ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/, odmówił skarżącej przyznania zasiłku przedemerytalnego. Taka zmiana przedmiotu sprawy /szczególnie wobec wyraźnego żądania obywatela przyznania mu zasiłku przedemerytalnego, nie zaś statusu bezrobotnego, czy też zasiłku dla bezrobotnych/ stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz wynikającej z niej zasady tożsamości sprawy, a zatem narusza rażąco art. 15 Kpa w związku z powołanym art. 78 ustawy zasadniczej. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa. Zakres bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy rozstrzyganej w pierwszej instancji, nie może też zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji w innej sprawie niż ta, która była przedmiotem decyzji pierwszej instancji. Skoro więc w omawianej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła tylko przyznania statusu bezrobotnego, to niedopuszczalne było rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym o uprawnieniach skarżącego do zasiłku przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wyrażał pogląd, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej /art. 127 par. 2 Kpa/, poprzez organ administracji państwowej przy wydawaniu decyzji powoduje stwierdzenie jej nieważności", np. w orzeczeniach: II SA 2228/85 z dnia 28 stycznia 1986 r., II SA 781/93 z dnia 12 lipca 1994 r., czy II SA 1119/82 z dnia 7 października 1982 r. /"Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem NSA i SN -Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o. str. 388 poz. 6, str. 389 poz. 14 i str. 387 poz. 3/. Naczelny Sąd Administracyjny utrzymując w mocy decyzję organu drugiej instancji, w sytuacji złamania przez organ zasady dwuinstancyjności /poprzez wspomniane rozpoznanie w drugiej instancji sprawy innej niż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym/, która to zasada jest jedną z fundamentalnych reguł porządku prawnego, zagwarantowaną artykułem 176 ust. 1 Konstytucji RP i nie stwierdzając nieważności tej decyzji zaskarżonym wyrokiem, rażąco naruszył art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zarzut rewizji nadzwyczajnej rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając odwołanie od decyzji organu drugiej instancji był obowiązany do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z wyraźnym i kategorycznym brzmieniem przepisu art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że hipotezą przepisu art. 156 par. 1 Kpa objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej, a w szczególności nie tylko właściwości rzeczowej i miejscowej, lecz także, jak w rozpoznawanej sprawie, właściwości instancyjnej. Nie ulega wątpliwości, co zresztą trafnie akcentuje w rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, rozpatrując odwołania od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji rozstrzygającej sprawę statusu bezrobotnego, rozpoznał sprawę dotyczącą prawa do zasiłku przedemerytalnego, to tym samym naruszył właściwość tego organu do rozpatrzenia sprawy zasiłku przedemerytalnego w pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.