III RN 19/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Zarządu Miasta Rz. na decyzję Wojewody P. z dnia 12 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2001 r., SA/Rz 383/01 - uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewoda P. decyzją z dnia 12 stycznia 2001 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania Marka P. od decyzji prezydenta miasta Rz. z dnia 30 października 2000 r. (...) dotyczącej ustalenia waloryzacji odszkodowania wypłaconego przez zarząd miasta Rz. za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmowy naliczenia odsetek od ustalonej kwoty waloryzacji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie I, dotyczącym ustalenia waloryzacji odszkodowania oraz uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałych punktach /II, III, IV/ i orzekł o obowiązku naliczenia odsetek ustawowych od ustalonej kwoty waloryzacji odszkodowania /4.522.30 zł/ za okres od dnia wypłaty przez zarząd miasta odszkodowania tj. od 30 stycznia 1997 r. do dnia zapłaty naliczonej kwoty waloryzacji na rzecz Marka P. Zarząd miasta Rz. zaskarżył tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod zarzutem naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 358 par. 3 i art. 418 Kc. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż waloryzacja ustalonego odszkodowania nie wyłącza żądania odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2001 r. SA/Rz 383/01 odrzucił skargę. Sąd zważył, że w charakterze podmiotów postępowania administracyjnego występują przede wszystkim, strona i organ administracji, różniące się zakresem uprawnień, a także formą i celem działania. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu swój interes prawny lub obowiązek. Obowiązkiem natomiast organu administracji jest wydawanie władczych orzeczeń, ustalających uprawnienia i obowiązki stron /art. 6 i art. 7 Kpa/. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 października 1984 r. III AZP 5/84 /OSNC 1985 nr 7 poz. 86/ w ustawowej woli organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyklucza możliwość jednoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i dążącej do uzyskania korzystnej dla siebie decyzji. Jeśli organ nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie sądowe. W ocenie Sądu z powyższego wynika, że skoro w niniejszej sprawie w pierwszej instancji wydał decyzję prezydent miasta Rz., to tym samym niedopuszczalne jest wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez zarząd miasta Rz. na decyzję organu odwoławczego tj. Wojewody P. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego postanowienia zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i na podstawie art. 57 ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie tego postanowienia. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane postanowienie rażąco narusza wskazane na wstępie przepisy prawa. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Pojęcie "każdy, kto ma w tym interes prawny" ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie strony, którą definiuje art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to. że kontrolna funkcja sądu administracyjnego jest wykonywana w stosunku do szerszej grupy podmiotów niż ta, którą stanowią strony postępowania administracyjnego oraz że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być także podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która skreśliła dział VI Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 61 pkt 3 tej ustawy/, nie obowiązują przepisy ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego do stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Według obecnie obowiązujących przepisów uprawniona do wniesienia skargi jest nie tylko strona postępowania administracyjnego, ale także osoba, która wykaże, że ma interes prawny do wniesienia skargi. Gmina, jako osoba prawna, która wykaże swój interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem takim nie jest natomiast wójt /burmistrz, prezydent miasta/, niezależnie od tego czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie nie działał jako podmiot interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, lecz jako podmiot władzy publicznej, wykonujący przyznane mu kompetencje. Przedstawiony pogląd jest zbieżny z prezentowanym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., III RN 104/00 /nie publ./. Powołana w kwestionowanym postanowieniu uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84 /OSNC 1985 z. 7 poz. 86/ nie może mieć znaczenia w sprawie choćby z tego powodu, że podjęta została w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jak zauważył Sąd Najwyższy w przytoczonym wyżej wyroku, posługiwanie się taką argumentacją powinno być "niezwykle ostrożne i wyważone". Prezydent Miasta Rz. wydając w sprawie SA/Rz 383/01 decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał jako podmiot reprezentujący Miasto Rz. Reprezentował kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, określone w art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ w związku z art. 119 pkt 7 tej ustawy. Według tych przepisów organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 9b[1] ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. O właściwości Prezydenta Miasta Rz. jako organu pierwszej instancji w sprawie przesądziły także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/, sytuujące Miasto Rz. jako miasto na prawach powiatu. Prezydent takiego miasta obowiązany jest także realizować zadania starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a więc także wydawać decyzje w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i orzekać o waloryzacji takiego odszkodowania. Z obowiązku takiego nie zwalnia prezydenta miasta na prawach powiatu żaden przepis prawa, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu. Gmina i miasto na prawach powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego i równocześnie osoby prawne, mają interes prawny w sprawach dotyczących ich interesów majątkowych. Odmienne stanowisko prowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin miejskich na prawach powiatu i pozostałych gmin w podobnych sprawach, dotyczących nieruchomości stanowiących własność tych gmin lub innych praw majątkowych gmin, w tej sprawie waloryzacji wcześniej wypłaconego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalił się prawidłowy pogląd, że Podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy /np. wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według ust. 2 tego przepisu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że użyte w nim sformułowanie: "każdy, kto ma w tym interes prawny" ma szerszy zakres znaczeniowy niż pojęcie strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei oznacza, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi może być także podmiot nie będący stroną /ogólnego/ postępowania administracyjnego. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym skarga na decyzję organu administracji państwowej służyła jedynie/ stronie, organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz prokuratorowi, a na mocy art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /Dz.U. nr 21 poz. 123/ również Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Skoro zatem obecnie obowiązujące przepisy nie ograniczają kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego do stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, lecz poszerzają ten krąg o podmioty, które wprawdzie nie mają statusu strony postępowania administracyjnego, ale mają interes prawny we wniesieniu takiej skargi, to konieczne jest niezwykle ostrożne i wyważone posługiwanie się argumentacją zaczerpniętą z orzecznictwa sądowego dotyczącego poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy miasto na prawach powiatu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu administracji rządowej drugiej instancji uchylającej decyzję, którą w pierwszej instancji wydał prezydent tego miasta. Na wstępie należy wskazać, że konieczne jest w tym zakresie staranne oddzielenie zagadnienia zdolności procesowej miasta na prawach powiatu do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od kwestii reprezentacji tego miasta w postępowaniu przed Sądem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jedynie gmina /jako osoba prawna/, która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi, a zatem tylko gmina może być podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest natomiast organ miasta na prawach powiatu /prezydent/, niezależnie od tego, czy działał jako organ miasta na prawach powiatu upoważniony do reprezentowania miasta na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ miasta na prawach powiatu nie ma /własnego/ interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; - w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu i na rachunek miasta jako osoby prawnej, a zatem w granicach jej interesu prawnego, - w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Należy zatem uznać za prawidłowy pogląd, że organ miasta na prawach powiatu, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie /decyzję lub postanowienie/ nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Jednocześnie jednak nie ulega wątpliwości, że przedmiot sprawy rozstrzyganej decyzją organu prezydenta miasta na prawach powiatu nie dotyczy interesu prawnego tego organu, bowiem organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Należy zatem przyjąć, że prezydent miasta na prawach powiatu w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego miasta. W związku z tym trafny jest wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Zagadnienie to może być sporne, gdy miasto na prawach powiatu jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją administracyjną organu tej gminy. W rozpatrywanej sprawie miasto na prawach powiatu było podmiotem obowiązanym do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem postępowanie w przedmiocie waloryzacji tego odszkodowania dotyczy bez wątpienia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, w konsekwencji miasto to posiada materialnoprawny status strony w tym postępowaniu Z drugiej strony na mocy przepisu art. 1, 12 ust. 4 w związku z art. 119 pkt 7 i art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym w tej sprawie jest prezydent miasta na prawach powiatu. Sąd Najwyższy uznaje za trafny pogląd, że nie można utracić przysługującego przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ danego podmiotu praw i obowiązków przyznanych przepisami prawa materialnego był w tym postępowaniu organem rozstrzygającym sprawę co do jej istoty. Strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że miasto na prawach powiatu, którego status strony w postępowaniu w sprawie waloryzacji należnego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż organ tej gminy, tylko ze względu na tak określoną wskazanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwość organu administracji publicznej mogła utracić przysługujący jej na mocy przepisów prawa materialnego status Strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, a w konsekwencji także status podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie bez znaczenia dla sprawy jest to, że zgodnie z treścią przepisu art. 112 ust. 4 w związku z art. 119 pkt 7 tej ustawy rozstrzyganie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości jest wykonywaniem zadania z zakresu administracji rządowej, co dodatkowo wspiera tezę, iż prezydent miasta wydając decyzję w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej własność tego miasta, nie działa jako organ osoby prawnej - właściciela nieruchomości, lecz jako organ administracji publicznej wyposażony ustawowo we własne i niezależne od miasta kompetencje. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.