III RN 32/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Mikołaja B. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2001 r., SA/Bk 259/01 - uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje NSA OZ w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2001 r., SA/Bk 259/01, wydanego w sprawie ze skargi Mikołaja B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 24 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień kombatanckich. Podnosząc zarzuty rażącego naruszenia art. 27 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a", a także art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /t.j. Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950 ze zm./, wniósł - na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o NSA oraz art. 393[13] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z 24 stycznia 2001 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z 21 stycznia 1999 r. (...) w przedmiocie pozbawienia Mikołaja B. uprawnień kombatanckich przyznanych mu z tytułu służby w armiach sojuszniczych od 22 czerwca 1941 r. do 9 maja 1945 r. Ustalił on, że Mikołaj B. był w latach 1951-1956 zatrudniony w organach Bezpieczeństwa Publicznego, a to w Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w B. Z tego względu pozbawił go uprawnień kombatanckich - na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach, gdyż Mikołaj B. nie przedstawił dowodów, że został skierowany do pracy w Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego przez organizacje niepodległościowe lub, że był przez te organizacje zwerbowany w celu udzielenia im pomocy /art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" oraz ust. 3 pkt 1/. Okoliczność czy podczas zatrudnienia w organach Urzędu Bezpieczeństwa - najpierw jako monter w garażu służby transportowej, a następnie w charakterze ślusarza i mechanika stacji obsługi transportu - wykonywał wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem osób lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Polski nie ma znaczenia prawnego. Ustawa z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami wojennymi i okresu powojennego /Dz.U. nr 77 poz. 862/ usunęła bowiem z art. 21 ust. 3 punkt 2, który dozwalał na "samooczyszczenie" się z tej przyczyny. Po wejściu w życie tej ustawy nie ma podstaw do zachowania przez skarżącego uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 czerwca 2001 r. oddalił skargę Mikołaja B. od powyższej decyzji, w uzasadnieniu orzeczenia wywodząc, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy o kombatantach tracą uprawnienia kombatanckie i nie mogą się bronić poprzez wykazywanie, że wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Polski. Przepisem art. 1 pkt 13 lit. "b" ustawy z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach /Dz.U. nr 68 poz. 436/ został dodany art. 21 ust. 3 pkt 2, który jednak następnie uchylono ustawą z dnia 4 marca 1999 r. Zdaniem Sądu, wobec zmiany stanu prawnego nieaktualne stały się oceny prawne wyrażone w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2000 r., SA/Bk 1589/99, uchylającego pierwotną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 21 stycznia 1999 r. W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok ten rażąco narusza prawo. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło w dniu 29 października 1998 r., zaś zmiana art. 21 ust. 3 wprowadzona ustawą z 4 marca 1999 r. obowiązuje od 9 października 1999 r. Ustawa ta nie zawierała przepisów intertemporalnych. Wobec tego, stosownie do konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa chroniącego jednostkę, należy przyjąć, że "w sytuacji gdy zmiana przepisów powoduje, że wydana na podstawie nowego stanu prawnego decyzja miałaby taką samą treść co decyzja uchylona przez Sąd z powodu naruszenia prawa z chwili jej wydania, to przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez organ po jej uchyleniu przez Sąd (...) zachodzi konieczność zastosowania prawa z momentu wszczęcia postępowania administracyjnego". Organ administracyjny był związany na podstawie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - oceną prawną wyrażoną w sentencji wyroku z 1 czerwca 2000 r., gdyż "orzeczenie to wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie". Trafność prezentowanego w rewizji nadzwyczajnej stanowiska potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00 /ONSA 2001 Nr 3 poz. 101/, zgodnie z którą "do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach, jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez NSA poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie wydanej przed wejściem w życie powołanej ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o kombatantach obowiązujący w dacie uchylonej decyzji". Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest usprawiedliwiona. Postępowanie weryfikacyjne uprawnień kombatanckich Mikołaja B. zostało wszczęte w dniu 29 października 1998 r.. zaś zakończone decyzją (...) wydaną w dniu 21 stycznia 1999 r. Wyrok uchylający tę decyzję /SA/Bk 1589/99/ zapadł 1 czerwca 2000 r. Ponowna decyzja w sprawie (...) pochodzi z dnia 24 stycznia 2001 r. a zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok z 20 czerwca 2001 r. Art. 21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, w wersji obowiązującej po nowelizacji ustawą z 25 kwietnia 1997 r. /tj. od 31 lipca 1997 r./, wyłączał uprawnienia kombatanckie - między innymi - osób, które w latach 1944 -1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej /ust. 2 pkt 4 lit. "a"/, chyba że zostały skierowane do tych służb przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy /ust. 3 pkt 1/ bądź podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w tych strukturach albo jednostkach wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej /ust. 3 pkt 2/. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r. /tj. od 9 października 1999 r./, wobec skreślenia punktu 2 ust. 3 art. 21, osoby wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" zostały pozbawione uprawnień kombatanckich w sytuacji opisanej w tym /skreślonym/ przepisie. Ustawa z 4 marca 1999 r. nie zawiera przepisów międzyczasowych. Powstaje wobec tego problem wyboru prawa właściwego dla oceny spraw wszczętych pod rządem ustawy z 25 kwietnia 1997 r. i nie zakończonych prawomocnie do czasu wejścia w życie ustawy z 4 marca 1999 r. Na ogół przyjmuje się, że o właściwości prawa rozstrzyga data wszczęcia postępowania administracyjnego, wydania decyzji w pierwszej lub w drugiej instancji. Sytuacja komplikuje się w odniesieniu do wyboru reżimu prawnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym po uchyleniu decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli w dacie wydania każdej z nich obowiązywał inny stan prawny. Wątpliwości tyczą kwestii czy w takich razach należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji pierwotnej /"przedsądowej"/, czy też decyzji ponownej /"posądowej"/. W rozpoznawanej sprawie taką datą graniczną jest 9 października 1999 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 4 marca 1999 r. zmieniająca na niekorzyść dotychczasowych kombatantów warunki zachowania uprawnień. Uchylona decyzja została wydana przed, a decyzja ponowna po tej dacie. W bardzo podobnym stanie faktycznym /osoba zatrudniona w Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego i w Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego jako elektryk została pozbawiona uprawnień kombatanckich z tytułu uwięzienia w hitlerowskich obozach koncentracyjnych/ oraz w takich samych okolicznościach prawnych /wadliwa decyzja pierwotna pochodziła sprzed 9 października 1999 r., a postępowanie administracyjne "posądowe" prowadzone było na gruncie przepisów znowelizowanych ustawą z dnia 4 marca 1999 r./, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 12 marca 2001 r. uchwałę, powołaną przez Prezesa NSA w rozpoznawanej rewizji nadzwyczajnej, wedle której do oceny decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wydanej po wejściu w życie ustawy z dnia 4 marca 1999 r., jeżeli decyzja ta została wydana w wyniku postępowania toczącego się po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniej decyzji ostatecznej w tej samej sprawie, wydanej przed wejściem w życie tejże ustawy, ma zastosowanie przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. obowiązujący w dniu wydania uchylonej decyzji. Sąd Najwyższy w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w tej uchwale jak również uzasadniające go argumenty podane w obszernych, wnikliwych i erudycyjnych motywach. W szczególności zgodzić się należy z tezą, że wobec braku w ustawie z 4 marca 1999 r. przepisów intertemporalnych kwestię wyboru prawa właściwego trzeba rozstrzygać w oparciu o wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo ogólne reguły dotyczące obowiązywania prawa w czasie, w tym zwłaszcza wyrażone w Konstytucji zasady: względnego zakazu retroakcji tzw. niewłaściwej /możliwość odstąpienia od nakazu bezpośredniego stosowania ustawy nowej, ograniczającej uprawnienia jednostki, w sytuacji braku przemawiającego za jego respektowaniem wyraźnego ważnego interesu publicznego/, zaufania do państwa i prawa /chroniącego jednostkę/ oraz ochrony praw słusznie nabytych a także ukształtowanych "w wysokim stopniu" ekspektatyw praw podmiotowych /oczekiwanie utrzymania uprawnień kombatanckich w wyniku toczącej się już sprawy po zrealizowaniu uprawnienia do "samooczyszczenia się" na istniejących warunkach prawnych/. Za stosowaniem prawa obowiązującego w chwili wydania uchylonej decyzji przemawiają i inne względy. Słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały, że ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach zmieniła charakter przyznanych w przeszłości /na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122 ze zm./ uprawnień - z pewnych na niepewne, warunkowe. Skutkiem procesu weryfikacji jest albo zachowanie posiadanych uprawnień albo ich utrata. Do zmiany sytuacji kombatanta w zakresie uprawnień nabytych nie wystarcza jednak decyzja ostateczna. Następuje ona bowiem dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji weryfikacyjnej. Na konkretyzację stosunku administracyjnego, który wynika z weryfikowanej decyzji nie mają więc i nie mogą mieć wpływu stadia weryfikacyjnego postępowania administracyjnego. Akceptacji poglądu, że dla oceny prawnej uprawnień decydujący jest stan prawny obowiązujący w chwili wydania ponownej, "posądowej" decyzji sprzeciwiają się racje natury aksjologicznej. Trafnie zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w poszerzonym składzie, że aprobata takiego stanowiska prowadziłaby do obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami złej lub opieszałej pracy organu. Gdyby bowiem pierwotna decyzja weryfikacyjna, kończąca postępowanie administracyjne była prawidłowa, nie zostałaby uchylona z powodu jej wadliwości w sądowym postępowaniu kontrolnym. Za przyjętą w uchwale wykładnią przemawia nadto autorytet wymiaru sprawiedliwości. Interpretacja przepisów /a ściślej ich braku/ dokonana przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych oraz Sąd w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku prowadziłaby do pozorności postępowanie sądowo-kontrolnego. Wynikające z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie w sprawie wyrażoną w orzeczeniu Sądu oceną prawną, zarówno tego Sądu jak i organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, miałoby walor jedynie formalny. Istotne jest i to, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając kasatoryjnie nie ma możliwości zmiany zaskarżonej decyzji nawet, jeżeli jest era oczywiście wadliwa. Gdyby mu taka kompetencja przysługiwała, rozważany problem najprawdopodobniej by nie zaistniał. W konkluzji należy stwierdzić, że oddalając skargę Mikołaja B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawiającą skarżącego uprawnień kombatanckich, przy przyjęciu za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego w jego wersji obowiązującej w chwili wydania decyzji weryfikacyjnej w postępowaniu administracyjnym "posądowym" /24 stycznia 2001 r./ zamiast w brzmieniu z dnia wydania - uchylonej wyrokiem NSA z dnia 1 czerwca 2000 r. - ostatecznej decyzji w postępowaniu "przedsądowym" /21 stycznia 1999 r./ oraz odmawiając wytycznym zawartym w tymże wyroku znaczenia prawnego, Sąd uchybił przepisom powołanym w rewizji nadzwyczajnej. Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 393[13] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./, orzekł jak w sentencji.