III RN 41/97

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie określenia zasad gospodarki nieruchomościami na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 1997 r. I SA 347/97 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Rada Miejska w O. podjęła w dniu 14 lipca 1993 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 103 poz. 446/ uchwałę (...) w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami. W załączniku do tej uchwały /par. 1 uchwały/ ustalone zostały szczegółowe "Zasady gospodarki nieruchomościami", które określają: I. Zasady gospodarki gruntami, II. Tryb zbywania i wydzierżawiania gruntów, III. Sprzedaż lokali mieszkalnych, IV. Sprzedaż lokali użytkowych, V. Gospodarkę garażami. Elżbieta i Bolesław S., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, zaskarżyli w dniu 8 stycznia 1997 r. powyższą uchwałę Rady Miejskiej w O. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu swej skargi zarzucili, że uchwała ta stanowi jedynie, iż sprzedaż i oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje w trybie przetargowym i bezprzetargowym, ale nie określa dokładnie, które grunty i w jakim trybie są zbywane lub oddawane w użytkowanie wieczyste oraz jak powinna przebiegać procedura ich zbywania lub oddawania w użytkowanie wieczyste. Brak takiej regulacji w uchwale pozwala, zdaniem skarżących, na dużą dowolność przy podejmowaniu stosownych decyzji i może powodować naruszenie uprawnień osób trzecich zainteresowanych uzyskaniem praw do gruntów stanowiących własność gminy. Skarżący podnieśli, że sami byli zainteresowani nabyciem jednej z działek stanowiących własność gminy, która została jednak oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie w trybie bezprzetargowym, i w ten sposób pozbawiono ich możliwości ubiegania się o tę działkę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 marca 1997 r. (...) odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym wnosić może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tymczasem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę podstawę prawną zaskarżonej uchwały, dotyczy ona spraw majątkowych gminy i reguluje zasady gospodarki gruntami, a są to sprawy, które nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, bowiem: "tak zakreślony przedmiot uchwały oraz zaskarżenia nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej". Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od tego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (...), zarzucając mu rażące naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz wnosząc o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego /uchwały TK z dnia 14 września 1994 r., W.5/94 - OTK 1994 r. część II poz. 44 oraz uchwały TK z dnia 27 września 1994 r., W.10/93, OTK 1994 r. część II poz. 46/ wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych: dotyczy to także czynności organów gminy podejmowanych w imieniu gminy jako właściciela mienia komunalnego. Analogiczny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w którym przyjmuje się, że w istocie cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu wykonywanie zadań publicznych, a tym samym należy do zakresu administracji publicznej /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96 - OSNAPU 1997 nr 8 poz. 125/. Oznacza to, że także zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w O. dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej". Natomiast postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucające skargę w niniejszej sprawie rażąco narusza art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. poprzez pozbawienie skarżących prawa do rozpoznania ich sprawy przez niezawisły sąd. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. W świetle przepisów ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, samorząd terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium /art. 70 ust. 1 i ust. 2/. Powołane są one do wykonywania zadań publicznych, które realizują za pośrednictwem swoich organów w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ale zawsze w celu zaspakajania potrzeb mieszkańców /art. 71 ust. 2 i ust. 4/. Także wedle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ gminy z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową /art. 1/, posiadającą osobowość prawną i wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność /art. 2/, za pośrednictwem swoich organów, w tym w szczególności także za pośrednictwem rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy /art. 11 ust. 1 oraz art. 15/. Wynika stąd, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej /por. także: uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. 46 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96 - OSNAPU 1997 nr 8 poz. 125/. Co więcej, skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności /art. 1 i art. 3 przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym/, to należy konsekwentnie przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu /in dubio pro actione - por. także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94 - OTK 1994 cz. II poz. 44/. Wskazane wyżej dyrektywy interpretacyjne oraz zasady postępowania, które dotyczą w szczególności także należących do wyłącznej właściwości rady gminy i załatwianych w formie uchwał rady gminy spraw majątkowych gminy, które przekraczają zakres zwykłego zarządu /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym/, zostały w oczywisty sposób naruszone zaskarżonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym odrzucenie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w O. z 14 lipca 1993 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie terytorialnym, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy uzasadniono tym, że sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym w rozpatrywanej sprawie odmówiono stronie realizacji przysługującego jej prawa do sądu, a więc doszło do rażącego naruszenia prawa /art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ w związku z art. 393[13] par. 1 Kpc orzekł jak w sentencji.