III RN 58/98

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków w G. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 marca 1997 r. (...) w przedmiocie poboru kruszywa z koryta rzeki Wisły, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 1997 r. (...) - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA do ponownego rozpoznania. Decyzją Wojewody W. z dnia 30 lipca 1996 r. (...) Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowe "S." sp. z o.o. uzyskało pozwolenie wodnoprawne na pobór kruszywa z rzeki Wisły na jej oznaczonym odcinku w ramach usuwania przemiałów oraz na jego składowanie w określonym miejscu na refulisku na lewym brzegu rzeki. W postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została powyższa decyzja, brało udział na prawach strony Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G., będące stowarzyszeniem zarejestrowanym i posiadającym osobowość prawną, które stosownie do postanowienia par. 7 pkt 1 lit. F swego Statutu realizuje swoje cele między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych na prawach strony w zakresie wydawania decyzji w sprawach inwestycji mogących zagrozić siedliskom ptaków. Sprzeciw tego Towarzystwa w sprawie udzielenia Przedsiębiorstwu "S." wymienionego wyżej pozwolenia wodnoprawnego, zgłoszony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, nie został uwzględniony. W tej sytuacji Towarzystwo wniosło odwołanie od niniejszej decyzji Wojewody W. do Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, który jednak odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia 24 marca 1997 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody W. Ta decyzja Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jako organu drugiej instancji, została doręczona również Ogólnopolskiemu Towarzystwu Ochrony Ptaków z siedzibą w G. wraz z pouczeniem o tym, że przysługuje od niej skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w wypadku zarzutu dotyczącego jej niezgodności z prawem. Pismem z dnia 28 kwietnia 1997 r. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w G. wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że wyznaczone zaskarżoną decyzją miejsce poboru i składowania kruszywa znajduje się w strefie ekologicznej 0-57, określonej przez Ustalenia Ogólne Nr 1 Planu Zagospodarowania m.st. W., a więc w strefie, w której obowiązują specjalne ograniczenia i uwarunkowania w celu zachowania bądź przywrócenia równowagi przyrodniczej w skali miasta. Oznacza to, że wydana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym jest nieważna z mocy samego prawa. Ponadto w skardze zarzucono, że stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego pobór kruszywa z dna rzeki nie wymaga uzyskania koncesji na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest również niezgodne z prawem, gdyż pobór kruszywa odbywa się w danym wypadku na obszarze zagrożonym powodzią, co powoduje, iż zainteresowany eksploatacją kruszywa z dna rzeki podmiot powinien uprzednio uzyskać koncesję geologiczną, a tymczasem Przedsiębiorstwo "S." koncesji takiej nie posiada. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że Wojewoda W. wydając zezwolenie na pobór kruszywa z rzeki na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 3 ustawy Prawo wodne działał zgodnie z prawem, tym bardziej że stosownie do postanowienia art. 19c ustawy Prawo wodne, to nie ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla działań podejmowanych w ramach gospodarki wodnej, ale przeciwnie "ustalenia zatwierdzonych warunków korzystania z wód dorzecza stają się wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Przyznając, że wykonywane roboty nie powinny naruszać wymagań ochrony środowiska w szerokim znaczeniu, Minister wyjaśnił, że w danym wypadku nie doszło do takiego naruszenia w wyniku wydania zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego, jeśli zważyć, że wzięte zostały pod uwagę niezbędne kompromisy wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju. Równocześnie Minister podniósł, że zarzut jakoby wymagana była w tym wypadku uprzednia koncesja, uzyskana przez zainteresowanego na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, polega na nieporozumieniu i wynika z nieznajomości obowiązujących w tym względzie przepisów, tym bardziej że Przedsiębiorstwo "S." nie wydobywa kruszywa z terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Ponadto, w odpowiedzi na skargę stwierdzono, iż zarzut skarżącego, że kontynuacja wydobycia i składowania kruszywa przez Przedsiębiorstwo "S." stwarza niebezpieczeństwo spowodowania dalszych negatywnych skutków w środowisku, nie został poparty żadnymi dowodami, w związku z czym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie znajduje uzasadnienia. Natomiast załączona ekspertyza o ograniczeniu gniazdowania ptactwa na omawianym terenie "nie oznacza, że ptaki te wyginęły, a tylko, że zmieniły obszar gniazdowania na spokojniejszy, co nie może być rozumiane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki". Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 1997 r. (...) oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono w szczególności, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę legalności orzeczeń lub innych aktów i czynności organów administracji publicznej, nie posiada natomiast kompetencji do kontroli ich słuszności lub celowości /art. 21 w związku z art. 16 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Natomiast w toku kontroli Sąd ten bada, czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot /art. 33 ust. 1 ustawy o NSA/. Otóż ze sformułowania art. 33 ust. 2 ustawy o NSA wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny, że "organizacja społeczna może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przedmiot sprawy dotyczy jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób". Tymczasem z treści par. 7 pkt 1 lit. F Statutu skarżącego Towarzystwa wynika, że podstawowym celem jego działalności jest ochrona ptaków, co oznacza, że w danym wypadku cel ten "nie dotyczy osób ani ich interesów prawnych, a tylko interesu faktycznego środowiska naturalnego, do którego przynależą ptaki", a więc nie jest spełniona istotna przesłanka prawna warunkująca dopuszczalność stosowania art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. Oznacza to, że legitymacja procesowa organizacji społecznej do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NSA została zawężona w stosunku do jej uprawnień w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej /art. 31 par. 3 Kpa/. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 26 maja 1998 r. (...) wniósł rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 1997 r., zarzucając mu rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przez jego błędną wykładnię mająca wpływ na wynik sprawy, art. 99 ust. 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono w szczególności, że z analizy art. 33 ust. 2 ustawy o NSA wynika, iż organizacja społeczna może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie innej osoby, jeżeli zostaną spełnione jednocześnie dwie przesłanki: po pierwsze - jeżeli sprawa dotyczy interesu prawnego innej osoby oraz po drugie - jeżeli organizacja społeczna występuje w zakresie swej statutowej działalności. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich obie wymienione przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze, celem działania organizacji zajmującej się ochroną środowiska są zawsze interesy środowiska, a zatem wszystkich osób korzystających z jego walorów. Przy czym nie chodzi o to, czy z przepisów statutu organizacji społecznej wprost wynika powinność ochrony konkretnych osób i ich interesów prawnych, ale o to, czy w sprawie, której przedmiotem jest interes prawny innej osoby, mogą zostać narażone na niebezpieczeństwo interesy i prawa, których ochroną zajmuje się organizacja. A po drugie, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezsporne, że ochrona ptaków jest podstawowym celem działalności Towarzystwa, to tym samym wydaje się oczywiste, że organizacja społeczna występując w ochronie ptaków, czyni to "w zakresie swej statutowej działalności". Równocześnie, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, biorąc pod uwagę dyspozycje art. 59 ustawy o NSA, art. 33 ust. 2 ustawy o NSA powinien być interpretowany przy odpowiednim nawiązaniu do art. 31 par. 1 Kpa, co prowadzi do wniosku, że organizacji społecznej przysługuje legitymacja do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie wówczas jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a zatem gdy naruszenie prawa nastąpiło na niekorzyść interesu społecznego, bowiem w polskim systemie prawa nie przyjęto koncepcji ochrony przez organizację społeczną indywidualnych interesów prawnych. Ponadto, w rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że Towarzystwu - jako organizacji społecznej - przysługuje także legitymacja procesowa i zdolność sądowa na podstawie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w sprawach, w których przedmiotem postępowania jest "usunięcie zagrożenia" dla środowiska, a taka sytuacja miała miejsce w danym wypadku. Biorąc powyższe pod uwagę, Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że "interpretacja art. 33 ust. 2 ustawy o NSA zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 1997 r., IV SA 764/97 stanowi rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy", a ponadto, że "Utrwalenie się błędnej wykładni interpretacji art. 33 ust. 2 ustawy o NSA przynieść może negatywne skutki dla aktywności obywatelskiej w sprawach publicznych i to nie tylko w sprawach ochrony środowiska, ale i innych. Sytuacja ta byłaby sprzeczna z istniejącą tendencją wzmacniania proceduralnej sytuacji organizacji społecznych jako gwaranta praw obywatelskich oraz rażąco naruszałaby art. 74 Konstytucji RP (...)". Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Stosownie do postanowienia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej dalej jako: ustawa o NSA/ skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego może wnieść także "organizacja społeczna w zakresie je statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób". Jak trafnie zwrócił uwagę w rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich, legitymacja prawna organizacji społecznej do złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, musi być oceniana przy uwzględnieniu dyspozycji art. 31 par. 1 Kpa, a to z uwagi na wyraźne postanowienie art. 59 ustawy o NSA. Wynika stąd, że w pełni trafny jest pogląd prawny sformułowany w rewizji nadzwyczajnej, wedle którego organizacji społecznej przysługuje legitymacja do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny, a zatem, gdy naruszenie prawa nastąpiło na niekorzyść interesu społecznego /publicznego/, a nie w wypadku, gdy naruszony został wyłącznie indywidualny interes prawny. Co więcej, skoro dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony /art. 31 par. 1 Kpa/ przesądza co do zasady o przysługujących jej uprawnieniach procesowych, to oznacza to, że przysługuje jej również prawo do wniesienia skargi z powodu niezgodności decyzji z prawem, na warunkach określonych w art. 34 ustawy o NSA. Oczywiście, nie zwalnia to Naczelnego Sądu Administracyjnego z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęta została zaskarżona decyzja /art. 33 ust. 1 ustawy o NSA/. Dlatego mylny jest pogląd prawny, na którym oparte zostało rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku, że "ustawodawca inaczej unormował udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w Kodeksie postępowania administracyjnego, niż udział takiej organizacji w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym". Trafnie wywiedziono również w rewizji nadzwyczajnej, że organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska, korzystają ponadto, na podstawie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 i art. 99a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, ze szczególnej legitymacji prawnej do występowania wobec właściwych organów administracji publicznej z żądaniem zastosowania środków zmierzających do usunięcia zagrożenia środowiska, a także do występowania z roszczeniami do sądu o zaniechanie naruszania środowiska na określonym terenie i przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawienie zaistniałych w związku z tym szkód oraz o zakazanie lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa stanowiło równocześnie rażące naruszenie art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 i art. 99a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Nie jest natomiast trafny zarzut rewizji nadzwyczajnej jakoby zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszał także art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, jeśli zważyć, że Konstytucja ta weszła w życie z dniem 17 października 1997 roku, podczas gdy zaskarżony wyrok wydany został w dniu 9 października 1997 roku. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ oraz art. 393[13] par. 1 Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ orzekł jak w sentencji.