III RN 91/02

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Miasta T. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia 28 sierpnia 2001 r. (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2001 r. II SA/Gd 3308/01 - uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 22 maja 2001 r. orzekł o zwrocie na rzecz Jana P., poprzedniego właściciela nieruchomości stanowiących własność Miasta T., o powierzchni 14.145 m2, położonych w T. przy ul. W. 6a. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 28 sierpnia 2001 r. (...), sprostowaną postanowieniem z dnia 12 września 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 grudnia 2001 r. odrzucił skargę Miasta T. na tę decyzję. Sąd przyjął, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzje wydaje organ tej gminy /wójt, burmistrz, prezydent miasta/. Gmina w takiej sytuacji nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i na podstawie art. 57ust. 2 tej ustawy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej zawiera następująca argumentacją przedstawionych zarzutów. Po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która skreśliła dział VI Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 61 pkt 3 tej ustawy/, nie obowiązują przepisy ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego do stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Według obecnie obowiązujących przepisów /art. 33 ust. 2/ uprawniona do wniesienia skargi jest nie tylko strona postępowania administracyjnego, ale także osoba, która wykaże, że ma interes prawny do wniesienia skargi. Gmina, jako osoba prawna, która wykaże swój interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem takim nie jest natomiast wójt /burmistrz, prezydent miasta/, niezależnie od tego czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania jej na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organ gminy, który w pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie nie działał jako podmiot interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. lecz jako podmiot władzy publicznej, wykonujący przyznane mu kompetencje. Przedstawiony pogląd jest zbieżny z prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego: wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r, III RN 104/00 /OSNAPU 2002 nr 1 poz. 4/ i postanowienie z dnia 9 listopada 2001 r., III RN 189/01 /OSNAPU 2002 nr 8 poz. 177/. Prezydent Miasta T. wydając w sprawie II SA/Gd 3308/01 decyzję jako organ pierwszej instancji, nie działał jako podmiot reprezentujący Miasto T. Reprezentował kompetencje starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, określone w art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/. O właściwości Prezydenta Miasta T. jako organu pierwszej instancji w sprawie przesądziły także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/, sytuujące Miasto T. jako miasto na prawach powiatu. Prezydent takiego miasta obowiązany jest także realizować zadania starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, a więc także wydawać decyzje w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z obowiązku takiego nie zwalnia prezydenta miasta na prawach powiatu żaden przepis prawa, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu. Gmina i miasto na prawach powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego i równocześnie osoby prawne, mają interes prawny w sprawach dotyczących ich interesów majątkowych. Odmienne stanowisko prowadziłoby do niezrozumiałego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin miejskich na prawach powiatu i pozostałych gmin w podobnych sprawach, dotyczących nieruchomości stanowiących własność tych gmin lub innych praw majątkowych gmin. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z częścią XV rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. nr 103 poz. 652/ Miasto T. ma status miasta na prawach powiatu, zaś stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta, natomiast nazwę, skład, liczebność oraz zasady i tryb działania organów miasta na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie terytorialnym. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o staroście, rozumie się przez to również prezydenta miasta na prawach powiatu. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości, że art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ stanowiący, iż o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, stanowił podstawę prawną wydania w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta T. decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy czym wydając tę decyzję Prezydent wykonywał zadania z zakresu administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane również i to, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wydaną w drugiej instancji decyzję Wojewody K.-P. wniósł Zarząd Miasta T., natomiast Miasto T. jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości. Na tle przedstawionego stanu sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności sądowej miasta na prawach powiatu do występowania jako strona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym /art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdy wykaże, że ma - jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi. Z tego punktu widzenia nie powinno budzić wątpliwości, że Miasto T. jako właściciel spornej nieruchomości ma interes prawny we wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości. Zagadnienie zdolności sądowej miasta na prawach powiatu, zdolności do wystąpienia jako skarżący w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest przedmiotem kontrowersji jedynie z tego względu, że decyzję w pierwszej instancji wydał prezydent miasta na prawach powiatu. Punktem wyjścia analizy wynikającego stąd zagadnienia jest dostrzeżenie prawnej doniosłości rozróżnienia między legitymacją czynną do wniesienia skargi a reprezentacją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi oraz statusu prawnego prezydenta miasta na prawach powiatu. Z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika jednoznacznie, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego nie może być żaden z organów miasta na prawach powiatu z tej przyczyny, że organy miasta na prawach powiatu nie mają interesu prawnego we wniesieniu skargi i to niezależnie od tego, czy działają jako organy miasta na prawach powiatu w sposób przewidziany w ustawie /art. 38 Kc/ czy też działają jako organy administracji publicznej na podstawie i w granicach własnych kompetencji przyznanych im przez ustawy szczególne. Należy podzielić pogląd, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej i uznać, że Prezydent Miasta T. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na decyzję Wojewody. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma bowiem interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, skoro wydając decyzję administracyjną nie czyni tego dla ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz w zakresie realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie w ramach kontroli instancyjnej. Organ miasta na prawach powiatu nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym również wówczas, gdy działa jako organ osoby prawnej jaką jest miasto na prawach powiatu, bowiem zgodnie z istotą łączących organ i osobę prawną stosunków, organ miasta na prawach powiatu nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. lecz działa w interesie tej osoby prawnej. Zagadnienie reprezentacji osoby prawnej, w tym miasta na prawach powiatu, w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest uregulowane w przepisie art. 42 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej działają przez organy uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników. Pozostaje zatem do rozważenia, który z ustawowych organów miasta na prawach powiatu jest uprawniony do czynności procesowych miasta na prawach powiatu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, czy zagadnienie to należy oceniać według przepisów ustawy o samorządzie gminnym, czy też stosownie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Biorąc pod rozwagę przewidziane w art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odesłanie do ustawy o samorządzie terytorialnym /gminnym/ w zakresie zasad i trybu działania organów miasta na prawach powiatu należy przyjąć, że kwestia reprezentacji miasta na prawach powiatu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powinna być rozpatrywana według przepisów ustawy o samorządzie powiatowym przy założeniu, że funkcje organów miasta na prawach powiatu sprawuje rada miasta i zarząd miasta /art. 92 ust. 1 ustawy/, zaś przepisy odnoszące się do starosty stosuje się w odniesieniu do prezydenta miasta na prawach powiatu. Zagadnienie, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest ustawowym organem miasta na prawach powiatu może być sporne, gdy się zważy, że przepisy art. 8 ust. 2 i art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zaliczają expressis verbis prezydenta miasta na prawach powiatu /starosty/ do ustawowych organów powiatu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że prezydent miasta na prawach powiatu jest organem osoby prawnej jaką jest miasto na prawach powiatu, bowiem ustawa o samorządzie powiatowym i ustawy szczególne wyposażają prezydenta miasta na prawach powiatu zarówno w kompetencje wykonywane samodzielnie i we własnym imieniu, np. art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i kompetencje wykonywane w imieniu miasta na prawach powiatu, np. art. 34 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie Sądu Najwyższego odnoszącym się do zagadnienia reprezentacji gminy w postępowaniu sądowym wyrażono pogląd, że "organem uprawnionym do czynności procesowych gminy przed sądem jest zarząd /art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/ natomiast wójt może reprezentować gminę przed sądem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd." /niepublikowany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1995 r. II CRN 184/95/. Biorąc pod rozwagę treść przepisu art. 32 i art. 34 ust. 1 oraz 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, które regulują zasady reprezentacji powiatu tak samo jak czyni to ustawa o samorządzie gminnym w odniesieniu do reprezentacji gminy, należy przyjąć, że zarząd miasta /na prawach powiatu/ jest organem uprawnionym do czynności procesowych miasta, w tym wniesienia skargi do sądu administracyjnego, natomiast prezydent miasta na prawach powiatu może reprezentować gminę przed sądem na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez zarząd miasta na prawach powiatu. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że skargę wniósł Zarząd Miasta T., w imieniu Miasta T. - podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta T. W związku z tym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Sądu w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia przez organ pierwszej instancji skargi na decyzję drugiej instancji, w istocie sprzeczne jest z bezspornie ustalonym stanem faktycznym sprawy, w którym skarga na decyzję organu drugiej instancji w sposób oczywisty nie została wniesiona przez organ pierwszej instancji /Prezydenta Miasta/, lecz przez organ miasta na prawach powiatu /Zarząd Miasta/ działającego za skarżącego /Miasto T./. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że z przepisu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ani z jakiegokolwiek innego przepisu obowiązującego prawa, nie wynika, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, traci prawo do wystąpienia ze skargą do NSA w sprawie, która w sposób oczywisty dotyczy interesów majątkowych takiego miasta jako właściciela nieruchomości, to jest nieruchomości, która mogłaby stać się lub stała się przedmiotem decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.