K 1/93

Przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 /Dz.U. nr 21 poz. 89 ze zm/ jest niezgodny z art. 1 Konstytucji RP, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Ustosunkowując się do wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej Trybunał Konstytucyjny dokonał przede wszystkim ustaleń co do stanu prawnego w chwili dojścia do skutku ustawy budżetowej na 1991 r. oraz w wyniku następujących później zmian w zakresie dotyczącym problematyki objętej wnioskiem Naczelnej Rady Spółdzielczej. a) z tego punktu widzenia znaczenie mają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r, - Prawo budżetowe /Dz.U. nr 4 poz. 18 ze zm./, przesądzające o istocie budżetu. Wedle tej ustawy: "Prawo budżetowe ustala ogólne zasady i tryb gromadzenia zasobów pieniężnych objętych budżetem państwa i budżetami gmin oraz przeznaczenia tych zasobów na finansowanie zadań wynikających z funkcji państwa i gmin (...)" - art. 1; "Budżet państwa jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa. Jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego, w formie ustawy. Ustawa budżetowa zapewnia realizację zadań polityki społeczno-gospodarczej państwa, przyjętej przez Sejm /art. 2/". W kontekście tych przepisów postanowienia art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 nie stanowią materii mieszczącej się w sferze ustawy budżetowej. Art. 36 nie stanowi innymi słowy normy budżetowej. Z budżetem państwa ma co najwyżej związek pośredni, jeśli zważyć, że Fundusz Ubezpieczenia Społecznego jest z reguły zasilany corocznie z zasobów finansowych budżetu państwa. Nie będąc wprost materią budżetu państwa przepis ten włączony został do ustawy budżetowej na 1991 r. wedle wcześniejszej ukształtowanej, wbrew prawu budżetowemu, praktyce zamieszczania w ustawach budżetowych materii wykraczających poza problematykę budżetową, mających jedynie pośrednie znaczenie dla budżetu państwa. b) sprawę składek na ubezpieczenie społeczne od premii i nagród dla pracowników, a w spółdzielniach pracy także dla członków tych spółdzielni z tytułu wkładu pracy wypłacanych z nadwyżki bilansowej regulował przepis art. 77 par. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm./. Zwalniał on te premie i nagrody od składek na ubezpieczenie społeczne. Przepis ten w części odnoszącej się do składek na ubezpieczenie społeczne obowiązywał od dnia 10 marca 1992 r. to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw, nowelizującej między innymi art. 77 par. 1 Prawa Spółdzielczego /Dz.U. nr 21 poz. 85/. Mimo obowiązywania tego przepisu ustawa budżetowa na 1991 r. z dnia 21 lutego 1992 r., ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 16 marca 1992 r., która weszła w życie "z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 1992 r.", postanowiła z art. 36 ust. 1 i 2, iż omawiane tu premie i nagrody wypłacone z nadwyżki bilansowej za 1990 r., wypłacone po dniu 1 stycznia 1991 r., wchodzą do podstawy naliczania składek na ubezpieczenie społeczne. c) przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 wprowadzony został w czasie, gdy część spółdzielni dokonała już podziału nadwyżki bilansowej za 1990 r. oraz dokonała wypłaty omawianych premii i nagród. W związku z tym, niezależnie od innych ujemnych dla spółdzielni skutków tego przepisu, powstał problem środków, z jakich miałyby być pokryte składki na ubezpieczenie społeczne. Problem ten rozwiązała dopiero ustawa z dnia 26 września 1991 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 1991 oraz o zasadach wykonywania budżetu państwa w 1991 r. /Dz.U. nr 86 poz. 391/, która weszła w życie z dniem ogłoszenia to jest z dniem 1 października 1991 r. Ustawa dodała w tym celu w art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 nowy ust. 3, wedle którego w spółdzielniach, w których wypłaty omawianych premii i nagród miały miejsce przed 1 kwietnia 1991 r. - składki na ubezpieczenie społeczne obciążają dochód osiągnięty w przyszłości, mianowicie w 1991 r. i powinny być wypłacone przez spółdzielnie do końca 1991 r., a więc jeszcze przed sporządzeniem i zatwierdzeniem rachunku wyników za ten rok. Pozostałe spółdzielnie składki te obowiązane były naliczać i odprowadzać w ciągu 1991 r., w miarę ustalania i zatwierdzania bilansów za 1990 r. Reasumując przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 ma jednoznacznie charakter przepisu retroaktywnego, wkraczającego z mocą wsteczną w sferę stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów wcześniej obowiązujących i na dodatek nie uchylonych z wejściem w życie omawianego art. 36. Osobnym problemem w niniejszej sprawie jest problem obowiązywania /wygaśnięcia/ przepisu art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 po dniu 31 grudnia 1991 r., to jest łącznie z ustawą budżetową na rok 1991, a w konsekwencji dopuszczalności wnioskowania po tym terminie o ocenę jego konstytucyjności oraz orzekania w tej kwestii przez TK. Daje on o sobie znać w stanowisku Prokuratora Generalnego, wedle którego moc prawna tego przepisu wygasła wraz z wygaśnięciem mocy prawnej ustawy budżetowej na rok 1991, a także w powstałych w tej kwestii wątpliwościach w Trybunale Konstytucyjnym w toku postępowania wstępnego. W kwestii art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 już we wcześniejszych rozważaniach zostało stwierdzone, iż nie należy on do materii budżetowej. Został jedynie niejako okazjonalnie włączony do tej ustawy. Normuje bowiem w sposób samodzielny kwestię składek na ubezpieczenia społeczne od premii i nagród wypłacanych z nadwyżki bilansowej spółdzielni za 1990 r. pracownikom i członkom spółdzielni. Normuje zatem określone zachowanie się spółdzielni w określonych przez ten przepis okolicznościach. Stanowi w tym zakresie normę prawną wiążącą jej adresatów bezterminowo, aż do czasu spełnienia przez poszczególne spółdzielnie wynikających z tej normy i ciążących na spółdzielniach powinności. W tym wypadku do czasu wniesienia składki na ubezpieczenie społeczne od wypłaconych pracownikom i członkom spółdzielni wspomnianych nagród i premii. Nie ogranicza pod tym względem czasu obowiązywania art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991. także przepis ust. 3 tego artykułu stanowiący, iż "składki powinny być wpłacone do końca 1991 r.". Po tym terminie, w wypadku nie wpłacenia składki na ubezpieczenie społeczne, pozostają bowiem środki egzekucyjne, przymuszające do spełnienia ciążących na spółdzielniach powinności wynikających z omawianego przepisu. Po spełnieniu zaś tych powinności - art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 zachowuje swoją moc jako podstawa prawna zawiązanego stosunku administracyjno-prawnego między spółdzielnią, a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych /Fundusz Ubezpieczenia Społecznego/. Sama zresztą ustawa budżetowa, w jej przepisach końcowych poza przepisem o wejściu jej w życie, nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o czasowym obowiązywaniu nie tylko art. 36, lecz całej ustawy budżetowej. W tym ostatnim wypadku wiąże się to z regulacją sprawy obowiązywania ustawy budżetowej przez cytowany wcześniej art. 1 i art. 2 Prawa budżetowego, a także z treścią art. 13 ust. 1 stwierdzającego, iż "zamieszczenia w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań prawnych państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa, a następnie z treścią art. 48 ust. 1, wedle którego "niezrealizowane kwoty planowanych wydatków budżetowych wygasają z upływem roku budżetowego". Gdy zaś chodzi o art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 brak wzmianki o czasokresie jego obowiązywania jest wyrazem mocy obowiązującej tego przepisu niezależnej od mocy obowiązującej ustawy budżetowej. Zważywszy poza tym, iż przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991, o czym była mowa wcześniej, nie stanowi materii budżetowej oraz że do ustawy budżetowej na rok 1991 włączony został, wzorem nie najlepszej praktyki tego rodzaju w przeszłości, jedynie niejako okazjonalnie, należy dojść tym bardziej do wniosku, iż przepis ten stanowi normę prawną nadal obowiązującą. Tym bardziej, iż nie został uchylony w sposób wyraźny bądź dorozumiany także przez jakąkolwiek inną, późniejszą ustawę. Art. 36 ulega jedynie stopniowej deaktualizacji w stosunku do poszczególnych adresatów tej normy, w miarę spełnienia przez nich wynikających z tej normy powinności. Osiąga wreszcie przedmiot "normy pustej", gdy wszyscy jej adresaci spełnili ciążące na nich powinności wynikające z tej normy bądź zostali zwolnieni z tych powinności, np. na skutek prekluzji, albo gdy dochodzenie roszczeń stało się bezcelowe na skutek przedawnienia. Wychodząc z tych przesłanek należy przyjąć, iż ujemną przesłanką procesową wyłączającą dopuszczalność wnioskowania do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 oraz orzekania przez Trybunał w tej sprawie może stanowić jedynie wpływ pięcioletniego okresu od ogłoszenia tej ustawy, o czym stanowi art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/. Okoliczność ta nie ma wszak wypadku miejsca, w związku z czym Trybunał Konstytucyjny był w pełni uprawniony do oceny konstytucyjności art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991. Oceniając konstytucyjność przepisu art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991, biorąc zarazem pod uwagę okoliczność, w jakich przepis ten doszedł do skutku, należy podzielić stanowisko Naczelnej Rady Spółdzielni, iż pozostaje on w sprzeczności z art. 1 Konstytucji RP, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Ustawa ta doszła do skutku w dniu 23 lutego 1991 r., ogłoszona została w Dzienniku Ustaw z dnia 16 marca 1991 r., ze wsteczną mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 1991 r., w warunkach, gdy spółdzielnie nabyły już, zgodnie z przepisami Prawa spółdzielczego, uprawnienia do podziału nadwyżki bilansowej na cele określone przez przepisy tego prawa, w tym do przeznaczenia części tej nadwyżki na premie i nagrody dla członków i pracowników spółdzielni, a w spółdzielniach pracy - także dla członków z tytułu wkładu pracy, z wyłączeniem tych premii i nagród z podstawy przyjmowanej do naliczania składek na ubezpieczenie społeczne /art. 77 ust. 1/. Co więcej, niektóre spółdzielnie dokonały już podziału nadwyżki bilansowej oraz wypłaty tych premii i nagród, a więc zrealizowały swoje prawa przed dojściem do skutku i ogłoszeniem ustawy budżetowej na rok 1991. Przy tym w stosunku do tych ostatnich spółdzielni dopiero nowela ustawy budżetowej z dnia 26 września 1991 r., ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 1 października 1991 r. nr 86 poz. 301, przesądziła z jakich środków spółdzielnie pokrywają składki na ubezpieczenie społeczne, wobec wcześniejszego rozdysponowania nadwyżki bilansowej za 1991 r. Przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 wprowadzający obowiązek wniesienia składki na ubezpieczenie społeczne od wypłaconych premii i nagród z nadwyżki bilansowej z 1990 r. pominął fakt, iż nagrody te i premie wyłączone zostały przez art. 77 ust. 1 Prawa spółdzielczego z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Przy tym wyłączenie to obwiązywało aż do dnia 10 marca 1992 r. jako że zostało zniesione dopiero nowelą Prawa spółdzielczego z dnia 15 lutego 1992 r., ogłoszoną w Dzienniku Ustaw z dnia 19 marca 1992 r. nr 21 poz. 85 z mocą obowiązującą z dniem ogłoszenia. W konsekwencji unormowań, jakie wprowadził przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991, nadwyżki bilansowe spółdzielni uległy pomniejszeniu o składki a ubezpieczenie społeczne od premii i nagród wypłaconych pracownikom i członkom spółdzielni: - w spółdzielniach, które wypłaciły te premie i nagrody przed dniem 1 kwietnia 1991 r. - pomniejszeniu uległy nadwyżki bilansowe za 1991 r. - w spółdzielniach, które wypłaciły te premie w ciągu 1991 r. po 1 kwietnia tego roku - pomniejszeniu uległy nadwyżki bilansowe za 1990 r. Pomniejszenie nadwyżek bilansowych z tego tytułu odbiło się ujemnie tak na wysokości środków przeznaczonych na fundusze celowe spółdzielni oraz na cele socjalne, jak i na premie i nagrody dla pracowników i członków spółdzielni. Przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 naruszył w wyniku tego konstytucyjne zasady: - lex retro non agit, gdy chodzi o spółdzielnie które do dnia 1 kwietnia 1991 r. dokonały już podziału nadwyżki bilansowej za 1990 r., - ochrony praw nabytych, gdy chodzi o spółdzielnie, które dokonały podziału nadwyżki bilansowej za 1990 r. po dniu 1 kwietnia 1991 r. W obydwu wypadkach chodzi tak o prawa samych spółdzielni, jak i prawa pracowników i członków spółdzielni. W pierwszym wypadku uległy bowiem zmniejszeniu środki z nadwyżki bilansowej na fundusze celowe spółdzielni oraz na cele socjalne, zaś w drugim wypadku - środki z tej nadwyżki na premie i nagrody dla pracowników i członków spółdzielni. Naruszając zasady: lex retro non agit oraz ochrony praw nabytych, przepis art. 36 ustawy budżetowej na rok 1991 r. naruszył w konsekwencji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, z której wywodzą się dwie wcześniej wymienione zasady. Naruszając te zasady przepis art. 36 ustawy budżetowej na 1991 r. pozostaje w sprzeczności z art. 1 Konstytucji RP, w którego treści znajdują oparcie te zasady.