K 1/96

1) Art. 1 pkt 13 w związku z art. 5 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 154 poz. 794/ w zakresie, w jakim nałożył na gminy obowiązek wpłat z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej dotyczącej roku 1996, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, ponieważ narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa; 2) Art. 1 pkt 13 powołanej w pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. w pozostałym zakresie jest zgodny z art. 1 cytowanych wyżej przepisów konstytucyjnych i nie jest niezgodny z art. 3 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym. Ponadto Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w części dotyczącej art. 3 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin. 1) samorząd terytorialny jest instytucją konstytucyjną. Ustawodawca konstytucyjny nie tylko nakazał utworzenie samorządu terytorialnego i usytuowanie go w systemie sprawowania władzy, lecz ponadto określił podstawowe zasady prawne, na jakich powinien się opierać jego ustrój i funkcjonowanie, niezależnie od potrzeby konkretyzacji tych zasad i ich ewentualnego uzupełnienia w drodze ustawodawstwa zwykłego /uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994 cz. II poz. 46/; 2) punktem wyjścia dla rozważenia ustrojowej pozycji samorządu terytorialnego jest sformułowana w art. 5 przepisów konstytucyjnych zasada, że Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy. Z zasady tej wynika zobowiązanie państwa do stworzenia prawnych przesłanek uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy państwowej. W ten sposób ustawodawca konstytucyjny ustanowił prawonopozytywne podstawy działania samorządu terytorialnego i włączył go w struktury sprawowania władzy w demokratycznym państwie prawnym, a tym samym odmówił mu przymiotu władzy suwerennej, o innym niż prawo stanowione przez to państwo - źródle władzy publicznej /W 10/93/; 3) obecnie zasada z art. 5 - na płaszczyźnie ustawodawstwa konstytucyjnego - znajduje pełniejsze rozwinięcie i dopełnienie w postanowieniach Małej Konstytucji w jej rozdziale 5: Samorząd terytorialny. Unormowanie zawarte w Małej Konstytucji określa pozycję ustrojową samorządu terytorialnego i stanowi /art. 70 i następne/, iż samorząd jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, określa istotę funkcji samorządu, kwestie wyborów samorządowych i referendum lokalnego, w szczególności zaś problematykę mienia komunalnego oraz dochodów jednostek samorządu terytorialnego /W 10/93, orzeczenie z dnia 18 stycznia 1993 r. K 9/93, OTK 1994 cz. I poz. /; 4) istotą wprowadzenia samorządu terytorialnego w 1990 r. /co znalazło potem stosowne potwierdzenie we wspomnianych już przepisach Małej Konstytucji/ było wyraźne rozdzielenie władzy centralnej i szczebla gminnego. Gmina /samorząd terytorialny/ stała się podmiotem konstytucjnych praw i obowiązków, partnerem władzy centralnej, obowiązanym do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowującym własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów /orzeczenie z dnia 4 października 1995 r. K 8/95, OTK ZU 1995 nr 2 poz. /. Konstytucyjne prawa i obowiązki samorządu terytorialnego ukształtowane zostały przede wszystkim w oparciu o zasadę jego samodzielności. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. Mimo wątpliwości związanych z zastąpieniem jasnych sformułowań dotychczasowych przepisów mocy konstytucyjnej zawierających wyraźną zasadę samodzielności gminy i ochrony sądowej tej samodzielności /art. 44 Konstytucji w brzmieniu noweli z dnia 8 marca 1990 r./ mniej wyraźnymi przepisami Małej Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że również obecnie na gruncie prawa pozytywnego występuje konstytucyjna zasada samodzielności gminy. Zasada ta daje się bowiem wyprowadzić z obecnie obowiązujących przepisów Małej Konstytucji, a najogólniejszej przesłanki do sformułowania tej zasady dostarcza samo konstytucyjne pojęcie samorządu terytorialnego /art. 70 i art. 71 Małej Konstytucji oraz art. 5 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez Małą Konstytucję/. Trybunał Konstytucyjny opierając się na zgodnej opinii doktryny uznał, iż istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań, a zatem wyrażenie "samorząd terytorialny" jakim posługuje się ustawodawca konstytucyjny implikuje, że chodzi o strukturę, której przysługuje przymiot samodzielności w stosunku do innych struktur władzy publicznej, a w szczególności w stosunku do organów administracji rządowej. Argumentację tę wzmacnia szczegółowa analiza przepisów art. 70 ust. 2 i 3 oraz art. 71 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji, które w sferze prawa publicznego zasadę samodzielności gminy wiążą z tym, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność /art. 71 ust. 2/ a w sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby prawnej wiążą ponadto z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi /art. 70 ust. 2 i 3/ /orzeczenie z dnia 24 stycznia 1995 r. K 5/94, OTK 1995 cz. I poz. , uchwała z dnia 27 września 1994 r. W 10/93/;. Za istotny element podmiotowości samorządu terytorialnego Mała Konstytucja /art. 73/ uznała samodzielność finansową gminy /K 8/95/; W doktrynie podkreśla się, że "zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez gminy na podstawie budżetu - nie oznacza (...) "samodzielności wewnętrznej" gminy rozumianej jako dowolność pobierania dochodów i dysponowania nimi. Przeciwnie, w ramach gospodarki finansowej gminom wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy. Te zaś kompetencje, w granicach prawa, podlegają ochronie względem państwa i osób trzecich. Znajdujemy się bowiem na gruncie prawa publicznego - gdzie obowiązuje zasada, iż dozwolone jest to, na co ustawa zezwala (...). Następstwem tak rozumianej samodzielności finansowej gmin jest także to, iż źródła dochodów gmin, wskazane w ustawach mają charakter zamknięty, a nie otwarty - co oznacza, że gmina może korzystać z samodzielności finansowej, ale tylko do tych dochodów, które jej ustawowo przypadają. Nie może natomiast ani stanowić, ani pobierać takich dochodów, na które nie pozwalają jej ustawy (...). Tak więc samodzielność finansową gminy (...) należy uznać za rodzaj decentralizacji, a nie autonomii finansowej, prowadzącej jednak do samoograniczenia władz państwowych /B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, str. 88-89/; Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym jego samodzielności finansowej, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie nie wolno jednak absolutyzować, skoro samorząd terytorialny - w myśl art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji - wykonuje zadania publiczne "w ramach ustaw". W formie ustaw, ale też tylko ustaw, mogą być zatem stwarzane prawne ramy działalności samorządu terytorialnego polegającej na wykonywaniu zadań określonych jako "publiczne", ale - jak to już wyjaśniał Trybunał Konstytucyjny w sprawie W 10/93 - charakter publiczny mają w zasadzie wszystkie zadania odniesione do właściwości samorządu. Nie oznacza to, aby w powyższym zakresie ustawodawca mógł działać całkowicie dowolnie /K 5/94/. Konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego przy wykonywaniu jego zadań wiąże również organy państwa w zakresie ustawodawstwa. Samodzielność może być przez nie ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedłożenie nad ochroną samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy. Jak bowiem skonstatował już wcześniej Trybunał Konstytucyjny, "ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać" /K 6/94/. Za niesprzeczne z konstytucją wypada uznać takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom konstytucyjnym zarówno pod względem formalno-proceduralnym jak i materialnym. Podstawowym warunkiem formalno-proceduralnym ograniczenia samodzielności samorządu terytorialnego, w tym jego samodzielności finansowej, jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego. Ponadto ukształtowane już orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawach z zakresu prawa podatkowego - mające także zastosowanie w tej sprawie - uzależnia dopuszczalność zmiany obowiązujących uregulowań od przestrzegania przez ustawodawcę pewnych reguł prawidłowej legislacji. Jedną z tych reguł - stanowiącą przejaw zasady pewności prawa - jest nakaz dochowania "odpowiedniej" vacatio legis /K 8/95/. "Niedopuszczalne jest, by nowe unormowania zaskakiwały swych adresatów. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania" /K 2/94/. Ponadto "Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że ustawodawcze modyfikacje dochodów gmin nie mogą zapoznawać faktu, że budżety gminne obowiązują w cyklu rocznym, a planowanie ich opiera się na założeniu trwałości obowiązującego w tym czasie ustawodawstwa o podatkach i opłatach lokalnych" /K 8/95/. Również pod względem materialnym ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucji /K 5/94/. Ponadto ingerencja ustawodawcy nie może być nadmierna. Zakaz nadmiernej ingerencji wiąże Trybunał Konstytucyjny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Rozważania, czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę powinny udzielać odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela /zasada proporcjonalności/ /K 11/94, OTK 1995 cz I poz. , orzeczenie z dnia 9 stycznia 1996 r. K 18/95, OTK ZU 1996 nr 1 poz. /. Należy jednak pamiętać, że - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zwłaszcza w okresie przekształceń ustrojowych /orzeczenie z dnia 7 grudnia 1993 r. K 7/93, OTK 1993 cz. II poz. /. Z tym poglądem wiąże się inny, wyrażony w orzecznictwie Trybunału pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a w przypadku skierowanego pod adresem ustawodawcy zarzutu sprzeczności ustawy z wymaganiami konstytucyjnymi o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne /K 18/95/. W mającej zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy kwestii samodzielności finansowej samorządu terytorialnego szczególna rola przypada art. 73 Małej Konstytucji, w którym stwierdza się, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne tych jednostek, subwencje i dotacje /ust. 1/ a źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo /ust. 2/. W doktrynie prawa finansowego zwraca się uwagę, że w Małej Konstytucji całkowicie pominięto zasady podziału dochodów publicznych pomiędzy państwo a samorząd a samo sformułowanie jej art. 73 budzi zasadnicze zastrzeżenia, co do swej poprawności. Przede wszystkim rodzi się wątpliwość jak należy rozumieć "dochody własne" - którym przeciwstawione zostały dotacje i subwencje? Zwłaszcza, że ustawa o finansowaniu gmin nie posługuje się pojęciem dochodów własnych, podobnie jak ustawa o samorządzie terytorialnym. Twierdzi się np., że w związku z art. 73 ust. 2 "uznać należy, iż "dochody własne" - to takie, do których gminom przysługuje prawo podmiotowe, skutkujące erga omnes i podlegające ochronie sądowej, zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i publicznego. A contrario więc "subwencje i dotacje" nie stanowiące dochodów własnych to takie, które praw podmiotowych dla samorządu nie stwarzają. Te więc dotacje i subwencje, które są gwarantowane ustawowo, jako związane z wypełnianiem zadań publicznych - wchodzą w skład pojęcia "dochodów własnych" /np. subwencje ogólne/" /B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, str. 101/. Poza tym w literaturze naukowej spotykamy inne jeszcze ujęcia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Uważa się np., że dochody własne związane są z budżetami lokalnymi w sposób trwały, to jest bezterminowy, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych jak gdyby "na zawsze" we władanie związków samorządowych, bądź w zakresie których możemy dopatrywać się władztwa podatkowego /władztwa publicznego/ gminy lub które pochodzą ze źródeł będących własnością gminy /Ustawa o finansowaniu gmin z komentarzem E. Chojny-Duch, Warszawa 1996, str. 20-21 i cytowana tam literatura/. W doktrynie podkreśla się, że "ta nieprecyzyjność języka prawnego Małej Konstytucji stwarza wielkie niebezpieczeństwo dla ochrony praw podmiotowych samorządu, w tym zakresie, zwłaszcza wobec faktu niestabilności podstaw finansowych gmin" /B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, str. 102/. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z art. 73 Małej Konstytucji wynika z jednej strony pozytywny obowiązek ustawodawcy ustanowienia regulacji zapewniających gminom dochody własne w sposób rzeczywisty. Z drugiej strony konsekwencją tego obowiązku jest zakaz dokonywania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gmin. Eliminacji określonych źródeł dochodów własnych gmin nie można jednak mylić z ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu - pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych - daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów własnych gmin, jak też poziomu tych dochodów. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał w sprawie K 8/95, że np. "ustanowienie nowych zwolnień od podatku od nieruchomości należy traktować jako taką właśnie dopuszczalną modyfikację, znajdującą oparcie w kompetencji ustawodawcy do regulowania podstaw gospodarki finansowej na wszystkich szczeblach publicznej organizacji państwa. Z oceną przeprowadzaną z punktu widzenia materialnego bezpośrednio wiąże się również kwestia zgodności zaskarżonych przepisów z art. 73 Małej Konstytucji. Za rozstrzygające dla oceny przeprowadzanej z punktu widzenia formalno-proceduralnego należy uznać to, że art. 1 pkt 13 wprowadzając z dniem 1 stycznia 1996 r. instytucję "wpłaty z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej" zaskoczył gminy i nie zapewnił im czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji dotyczących wydatków z ich budżetów, zwłaszcza, że niektóre gminy miały już opracowane a nawet uchwalone budżety zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów bez znaczenia jest fakt, że Minister Finansów przekazał wcześniej wszystkim gminom informacje o proponowanych zmianach i wynikających z nich wielkościach, skoro nie były to jeszcze obowiązujące przepisy prawne, ani tym bardziej fakt, że obowiązek ten nie dotyczył wszystkich gmin, ani nawet ich większości. Istotne w tym przypadku jest to, że z dniem 1 stycznia 1996 r. gminy te zmuszone zostały na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. do pospiesznej zmiany wcześniej opracowanych lub nawet uchwalonych zgodnie z prawem budżetów w ten sposób, że w planowanych wydatkach uwzględnić musiały wysokość rocznej wpłaty, co wiązało się z koniecznością "obcięcia" innych zaplanowanych i niejednokrotnie uchwalonych wydatków. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny, konsekwentnie rozwijając wcześniej wyrażony pogląd, uznał, że ustawodawca ograniczając samodzielność samorządu terytorialnego nie tylko musi zachować "odpowiednią" vacatio legis i pamiętać, że budżety gminne obowiązują w cyklu rocznym, a planowanie ich opiera się na założeniu trwałości obowiązującego w tym czasie ustawodawstwa, ale także nie może zapoznawać faktu, że budżety te powinny być opracowywane i uchwalane w odpowiednim trybie i czasie, tzn. przed końcem roku poprzedzającego rok budżetowy. Z przytoczonych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. - w takim zakresie, w jakim zobowiązał gminy do zmiany w trakcie roku budżetowego budżetów na 1996 r. uchwalonych /lub opracowanych/ zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili ich uchwalenia /lub opracowywania/ jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Oceniając zgodność art. 1 pkt 13 z art. 1 przepisów konstytucyjnych pod względem materialnym należy pamiętać - o czym była już mowa - że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa, a granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne. Nie ulega też wątpliwości, że zaskarżone przepisy, wprowadzając nowe zasady podziału dochodów gmin, stanowią pewną ingerencję ustawodawcy uszczuplającą ich samodzielność finansową, jednakże powyższe stwierdzenie nie stanowi jeszcze o niekonstytucyjności treści rozpatrywanych przepisów. O tej można byłoby mówić dopiero wówczas, gdy stwierdzona ingerencja nie dałaby się pogodzić z wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą proporcjonalności. Tego jednak o zaskarżonych przepisach powiedzieć nie można, a Trybunał Konstytucyjny, powołany do kontroli konstytucyjności prawa nie bada celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. W rozpatrywanym przypadku normą konstytucyjną określającą granice swobody ustawodawcy jest również norma wyrażona w art. 73 Małej Konstytucji, z której wynika zakaz dokonywania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gmin. Z materialnego punktu widzenia zmiany obowiązującego ustawodawstwa dokonanej przez art. 1 pkt 13 nie można uznać za taką modyfikację dochodów gminy, która naruszałaby zagwarantowaną jej w art. 73 Małej Konstytucji samodzielność finansową. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 nie jest niezgodny z art. 73 Małej Konstytucji. Gdy idzie o zgodność art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. z art. 3 przepisów konstytucyjnych, czego rozpatrzenia domaga się Sejmik, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 przepisów konstytucyjnych, ustanawiający zasadę praworządności formalnej /ust. 1/ i zasadę legalności /ust. 2/, nie ma związku z unormowaniami zawartymi w zaskarżonych we wniosku przepisach ustawy, ani z jego uzasadnieniem. Na brak w uzasadnieniu wniosku Sejmiku argumentów przemawiających za naruszeniem art. 3 przepisów konstytucyjnych zwrócił uwagę również Prokurator Generalny /pismo z dnia 25 kwietnia 1996 r./. Ust. 1 art. 3, który zgodnie z przyjętą w praktyce Trybunału Konstytucyjnego wykładnią odnosi się również do procesu stanowienia prawa, może być podstawą kontroli konstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy przedmiot kontroli wymyka się spod oceny treści innych norm i zasad konstytucyjnych. Art. 3 przepisów konstytucyjnych nie zawiera w swojej treści zasady praworządności materialnej, której istotne elementy uwzględnione zostały w art. 1 tychże przepisów, to jest w treści zasady państwa prawnego /orzeczenie z dnia 24 lipca 1990 r. K. 5/90, OTK 1990 cz. poz. /. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny dokonał powyżej oceny zaskarżonych przez Wnioskodawców przepisów z punktu widzenia zasady państwa prawnego. Z przytoczonych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. nie jest niezgodny z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Podstawą oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów nie może być również art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych - oceny takiej domaga się w swoim wniosku Gmina w Bogatyni - ponieważ wyrażona w tym przepisie norma konstytucyjna odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej obywateli nie zaś do osób prawnych jakimi niewątpliwie są gminy.