K 14/96

1. Art. 8 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 515/ jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ przez to, że pozbawia prawa do sądu funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa zwolnionych ze służby z uwagi na ważny interes służby. 2. Art. 8 ustawy powołanej w punkcie pierwszym jest zgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 wyżej wymienionej Ustawy Konstytucyjnej. Kwestionowany art. 8 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw znowelizował ustawę z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w ten sposób, że w art. 19 dodano punkt 3a w następującym brzmieniu "sąd nie jest właściwy w sprawach: zwolnienia ze służby funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa, gdy wymaga tego ważny interes służby". W rezultacie tej nowelizacji funkcjonariusze UOP zwalniani, "gdy wymaga tego ważny interes służby", zostali pozbawieni możliwości dochodzenia powstałych z tego tytułu roszczeń na drodze sądowej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich przepis nowelizujący art. 19 ustawy o NSA narusza wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę dostępu obywateli do sądu, a także zawartą w art. 67 ust. 1 tych przepisów konstytucyjnych dyrektywę umacniania i rozszerzania przez ustawodawcę praw i wolności obywateli oraz zawartą w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych zasadę równości. Stanowisko RPO popiera Prokurator Generalny, który podzielając w pełni argumentację zawartą we wniosku dodaje, że nowelizacja art. 19 ustawy o NSA spowodowała niesprawiedliwe zróżnicowanie w zakresie prawa do sądu także wewnątrz grupy funkcjonariuszy UOP, z uwagi na rodzaj zastosowanej podstawy zwolnienia ze służby. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego tylko w zakresie niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 1 i art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie stwierdza natomiast takiej niezgodności z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Rozważania o skutkach prawnych kwestionowanej nowelizacji należało przeprowadzić na gruncie analizy odpowiednich przepisów ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. 1. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./ funkcjonariusza UOP można zwolnić ze służby w przypadkach: 1) nie wywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, 2) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż określone w ust. 1 pkt 4 /przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego/, 3) powołania do innej służby państwowej, a także objęcia funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego lub w stowarzyszeniach, 4) nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, 5) gdy wymaga tego ważny interes służby, 6) likwidacji jednostki UOP lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe. Stosunek służbowy funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa nie jest stosunkiem pracy lecz stosunkiem administracyjnoprawnym /por. B. Radzikowska, Niektóre ograniczenia prawa do sądu w obowiązujących regulacjach, Biuletyn RPO. Materiały, zeszyt nr 31 z dnia 5 października 1996 r., str. 27/. Art. 33 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż "od decyzji Szefa UOP o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych" /obecnie Prezesa Rady Ministrów/. Stosownie do art. 34 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 496/, która nowelizuje ustawę o Urzędzie Ochrony Państwa, Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Szefa UOP, który podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów /art. 4 ust. 1/. Prokurator Generalny trafnie podnosi, że do czasu wprowadzenia do art. 19 ustawy o NSA punktu 3a decyzje dotyczące rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariuszy UOP poddane były kontroli NSA, bez względu na to, na której z podstaw wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa oparte było zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Podstawy te nie były bowiem objęte wyłączeniami przewidzianymi w par. 4 art. 196 Kpa lub w art. 19 ustawy o NSA w dotychczasowym brzmieniu. Obowiązujące przepisy konstytucyjne nie formułują w sposób wyraźny prawa do sądu. Już w orzeczeniu K 3/91 Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że "prawo do sądu chociaż nie wyrażone wprost w Konstytucji, wynika z jej art. 1 i art. 56 ust. 1". Rozwijając to stanowisko w orzeczeniu K 8/91 Trybunał podkreślił, iż "jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem. W konsekwencji prawo do wymiaru sprawiedliwości przez sąd zajmuje tak ważne miejsce, że jakakolwiek interpretacja ścieśniająca art. 1 konstytucji w tym zakresie nie odpowiadałaby ani celowi ani charakterowi ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane jej prawa o charakterze administracyjnym, cywilnym, a także postępowania, w których przedstawione są przeciwko niej zarzuty karne, wynika z zasady zawartej w art. 1 konstytucji, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym" /patrz też K 4/94 i K 11/95/. Prawo do sądu gwarantuje wyraźnie konstytucja uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r. /podlegająca jeszcze referendum zatwierdzającemu/. Stosownie do art. 45 ust. 1 tej konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes osoby prywatnej. Wyrok ogłaszany jest publicznie /ust. 2/. Należy podkreślić, że prawo do sądu sformułowane jest także w wiążących Rzeczpospolitą Polską normach prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu (...) co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych. Prasa i publiczność mogą być wykluczone z całości lub części rozprawy sądowej ze względu na moralność, porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w demokratycznym społeczeństwie (...)". Z kolei w art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności postanowiono, że "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą, przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym (...)". Z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka można wnioskować, że chodzi tu o "każde postępowanie, którego wynik ma rozstrzygające znaczenie dla praw i obowiązków cywilnych" /sprawa Ringeisen przeciwko Austrii z dnia 16 lipca 1971 r./ a pojęcie prawa o charakterze cywilnym obejmuje m.in. prawo "do kontynuowania działalności zawodowej" /sprawa Konig przeciwko RFN z dnia 28 czerwca 1978 r., A. 27/. Taką wykładnię zaakceptowała także polska doktryna prawna /por. Radzikowska, ibidem, str. 9/. Zgodnie z art. 1 ustawy o NSA, Naczelny Sąd Administracyjny "sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej". W orzeczeniu K 4/91 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem szczególnym, a w przypadku gdy ustawa przewiduje skargę do NSA "konstytucyjne prawo do sądu jest zachowane bez względu na to, że zakres orzekania NSA, który bada tylko zgodność decyzji z prawem jest węższy w porównaniu z zakresem orzekania sądów powszechnych (...)". Sąd ten dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w chwili jej wydania. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany art. 19 ustawy o NSA podkreślono, że "w praktyce występują sytuacje, gdy funkcjonariusz swoim postępowaniem naraził się na utratę zaufania przełożonych, gdyż nie wykazał wymaganej nieskazitelnej postawy. W takich przypadkach może zachodzić konieczność zwolnienia go ze względu na ważny interes służby (...). Szczegółowe badanie merytoryczne w postępowaniu przed sądem może (...) spowodować większe prawdopodobieństwo ujawnienia do publicznej wiadomości okoliczności i faktów istotnych do zapewnienia wszechstronnej ochrony interesu państwa i tajemnicy państwowej" /druk sejmowy nr 506, str. 11/. Należy zauważyć, iż zgodnie z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa "Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach bezpieczeństwa państwa i ochrony jego porządku konstytucyjnego jest Szef Urzędu Ochrony Państwa" /art. 1 ust. 2/. "Służbę w Urzędzie Ochrony Państwa może pełnić obywatel polski, który wykazuje nieskazitelną postawę moralną i patriotyczną (...)" /art. 15/. Przed podjęciem służby funkcjonariusz ślubuje "służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej porządek prawny (...)", a wykonując powierzone mu zadania ślubuje "pilnie przestrzegać prawa, dochować wierności konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej, przestrzegać dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenia przełożonych" /art. 17 ust. 1/. W świetle tych przepisów, kryterium "ważnego interesu służby" choć odnoszone do UOP, ma wymiar ponadresortowy i nie może być utożsamiane ze swobodą w zakresie zwalniania funkcjonariuszy UOP. Właśnie ze względu na cele UOP i specyfikę jego działań konieczna jest zobiektywizowana i oparta na prawie sądowa kontrola legalności decyzji o zwolnieniu ze służby w UOP, przede wszystkim wtedy, gdy decyzje te są oparte na kryterium "niedookreślonym". Wnioskodawca trafnie zwraca na to uwagę, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wydane wprawdzie w sprawach policjantów zwalnianych ze względu na "ważny interes służbowy" lecz mające w całej rozciągłości zastosowanie także do funkcjonariuszy UOP. Posłużenie się tym kryterium jako podstawą do zwolnienia wymaga, zdaniem NSA i SN, skonkretyzowania przez organ podejmujący decyzję o zwolnieniu "w każdej indywidualnej sprawie, dotyczącej danego funkcjonariusza - policjanta, przez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na taką właśnie ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych przy czynnym udziale samego zainteresowanego" /wyrok NSA z dnia 24 lutego 1991 r. II SA 1188/91 - Prawo i Życie 1993 nr 5 str. 15, wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 65/94 - OSNAPU 1995 nr 3 poz. 31/. Z uwagi na zakres kontroli przez NSA decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariuszy UOP jest nieodzowne, aby organ podejmujący taką decyzję skrupulatnie stosował się do przepisów ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i kodeksu postępowania administracyjnego. 2. Art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy stanowi, iż "Rzeczpospolita Polska umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli". Do czasu nowelizacji art. 19 ustawy o NSA decyzje o rozwiązaniu stosunku służbowego funkcjonariuszy UOP, jako decyzje administracyjne podlegały, zgodnie z art. 196 Kpa /w brzmieniu ustawy - Dz.U. 1990 nr 34 poz. 201/ zaskarżeniu do NSA. Taki stan prawny utrzymała także ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis zawarty w punkcie 3a dodanym do art. 19 ustawy o NSA przez art. 8 ustawy z dnia 21 lipca 1995 r. o zmianie ustaw: o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw przewiduje wyłączenie właściwości NSA w sprawach zwolnień funkcjonariuszy UOP ze względu na ważny interes służby, co z punktu widzenia praw przysługujących funkcjonariuszom UOP stanowi regres w stosunku do istniejących dotychczas rozwiązań prawnych. Dokonując zatem wspomnianej nowelizacji ustawy o NSA, ustawodawca działał niezgodnie z dyrektywą konstytucyjną zawartą w art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. 3. W świetle utrwalonej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykładni /P 2/87, U 7/87, K 1/88, K 3/89, K 1/90, K 1/91, K 8/91, K 12/96/ wyrażona w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną /relewantną/ powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Zasada ta nie pozwala na "rażące różnicowanie sytuacji obywateli, gdy chodzi o ochronę ich praw podmiotowych, a w szczególności wynikających ze stosunków pracy" /K 8/91/. Wprawdzie kryterium zwolnienia ze służby "z uwagi na ważny interes służby" ma wymiar ponadresortowy, to jednakże w świetle pragmatyk służbowych funkcjonariuszy Policji /ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. - Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./ i Straży Granicznej /ustawa z dnia 12 października 1990 r. - Dz.U. nr 78 poz. 462 ze zm./ stosunek służbowy funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa jest specyficzny, o bardzo wysokim poziomie dyskrecjonalności. Wykonywanie przez funkcjonariusza UOP zadań w zakresie ochrony bezpieczeństwa państwa i porządku konstytucyjnego, jego prawa i obowiązki oraz metody działania czynią jego stosunek służbowy nieporównywalnym z funkcjonariuszami wyżej wymienionych służb. Dowodzą tej odmienności także szczególne wymagania przy nawiązaniu stosunku służbowego /nieskazitelna postawa moralna i patriotyzm/ oraz ograniczenia w zakresie podróży zagranicznych /zezwolenie szefa Urzędu lub przełożonego na wyjazd i pobyt za granicą/. Nie można zatem zasadnie twierdzić, aby wszystkie wyżej wymienione kategorie funkcjonariuszy charakteryzowały się w równym stopniu cechą relewantną, uzasadniającą równe traktowanie przez ustawodawcę. Odmienny status rzeczywisty funkcjonariusza UOP uzasadnia odmienne potraktowanie jego pozycji prawnej. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się niezgodności zakwestionowanego przepisu także z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.