K 8/95

Art. 14 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej /Dz.U. nr 79 poz. 363/ rozumiany jako odnoszący się tylko do tych państwowych jednostek organizacyjnych, którym oddano nieruchomości w zarząd po dniu wejścia w życie tej ustawy jest zgodny z art. 73 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426; zm. Dz.U. 1995 nr 38 poz. 184/ i nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 cytowanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej. TK nie kwestionuje wywodów Wnioskodawcy o niekorzystnych konsekwencjach, jakie nowe rozwiązania ustawodawcze przynoszą finansom gminy i możliwościom sprostania przez nią jej konstytucyjnym i ustawowym zadaniom. Jest to jednak płaszczyzna ocen celowości i sensowności rozwiązań ustawodawczych, a to pozostaje poza kompetencjami TK. Trybunał w pełni podtrzymuje stanowisko, iż "ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym. Nabiera to szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych" /orzeczenie z dnia 7 grudnia 1993 r. K 7/93 - OTK 1993 cz. II poz. / i wiele innych podobnych wypowiedzi TK/. Z tych względów TK nie widzi możliwości powołania się w niniejszej sprawie na zasadę sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Dokonywanie oceny, czy poszczególne rozwiązania podatkowe czynią zadość zasadzie sprawiedliwości społecznej wymagałoby od TK wkraczanie w dziedzinę, która z istoty swej należy do ustawodawcy, powołanego do formułowania ocen politycznych. Ingerencja Trybunału musi ograniczać się do sytuacji drastycznych, a takich nie można się dopatrzeć na tle przepisu będącego przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. TK nie podejmuje też zarzutu Wnioskodawcy, iż ustawa z 1994 r. pozbawiła gminy kompetencji do zwalniania z podatku od nieruchomości przyznane gminom ustawą z 1991 r. Trybunał nie jest bowiem właściwy do rozpatrywania kwestii poziomej zgodności ustaw zwykłych, bo mają one jednakową moc prawną /tak np. - w odniesieniu do ustawy o samorządzie terytorialnym - uchwała z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 - OTK 1994 cz. II poz. /. Trafnie zresztą zwraca uwagę Prokurator Generalny, że art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z 1991 r. przewiduje, iż zwolnienia od podatku od nieruchomości mają też wynikać z odrębnych ustaw, a taką odrębną ustawą jest bez wątpienia ustawa z 1994 r. Zasadniczy charakter dla rozstrzygnięcia sprawy ma natomiast pytanie, czy art. 73 Małej Konstytucji wyznacza jakieś granice dla ustawodawczych ingerencji w zasadę, że wpływy z podatku od nieruchomości stanowią źródło dochodów własnych gminy. TK zauważa przede wszystkim, że zasada ta - w tak konkretnym ujęciu - sformułowana została w ustawie z 1994 r. Art. 73 Małej Konstytucji mówi tylko ogólnie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i zalicza do nich m.in. "dochody własne" /ust. 1/ oraz wskazuje, że "źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo" /ust. 2/. Z cytowanych przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek ustawodawcy do potraktowania podatku od nieruchomości jako źródła dochodów własnych gmin. TK wielokrotnie podkreślał, że "kształtowanie zasad prawnych systemu podatkowego stanowi domenę działania władzy ustawodawczej", a władza ta "ma w tej dziedzinie szeroką swobodę wyboru między różnymi konstrukcjami zobowiązań podatkowych, w rozmaity sposób realizujących politykę gospodarczą państwa" /orzeczenie z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 cz. I poz. /. Art. 73 Małej Konstytucji jest przedmiotem krytycznych ocen doktryny ze względu na ogólnikowość swego ujęcia /np. E. Ruśkowski, C. Kosikowski: Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1994, str. 262/. Niemniej, zdaniem TK z przepisu tego wynika pozytywny obowiązek ustawodawcy do ustanowienia regulacji zapewniających gminom dochody własne w sposób rzeczywisty. Konsekwencją jest też zakaz dokonywania takich zmian w ustawodawstwie, które prowadziłyby do faktycznego przekreślenia dochodów własnych gmin. Gdyby więc np. ustawodawca zlikwidował w ogóle podatek od nieruchomości i nie wprowadził w to miejsce innego, ekwiwalentnego źródła dochodów własnych gmin, to - być może - istniałaby podstawa do kwestionowania zgodności takiej regulacji z art. 73. Eliminacji określonych źródeł dochodów własnych gmin nie można jednak mylić z ich modyfikacjami, nawet gdy rezultat danej modyfikacji jest niekorzystny dla finansów gmin. Dopóki ustawodawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej gminy, przysługuje mu pod warunkiem poszanowania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych - daleko idąca swoboda w określaniu zarówno źródeł dochodów własnych gmin, jak też poziomu tych dochodów. Ustanowienie nowych zwolnień od podatku od nieruchomości należy traktować jako taką właśnie dopuszczalną modyfikację, znajdującą oparcie w kompetencji ustawodawcy do regulowania podstaw gospodarki finansowej na wszystkich szczeblach publicznej organizacji państwa. TK rozważył następnie zarzut naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych. Ukształtowane już orzecznictwo TK w sprawach z zakresu prawa podatkowego uzależnia dopuszczalność zmiany obowiązujących uregulowań od przestrzegania przez ustawodawcę pewnych reguł prawidłowej legislacji. Jedną z tych reguł - stanowiącą przejaw zasady pewności prawa - jest nakaz dochowania "odpowiedniej" vacatio legis. "Niedopuszczalne jest, by nowe unormowania zaskakiwały swych adresatów. Adresat normy musi mieć zapewniony czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania" /orzeczenie z 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 cz. II poz. i cytowane orzeczenia wcześniejsze/. Choć art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego "Monitor Polski" ustanawia - jako zasadę - okres 14 dni dla wejścia ustawy w życie, to jednak TK uznał, że jest to tylko niezbędne minimum, a adekwatność tego "podlega ocenie na tle każdej konkretnej regulacji" /także, poz. i cytowane orzeczenia wcześniejsze/. Istotą wprowadzenia samorządu terytorialnego w 1990 r. /co znalazło potem stosowne potwierdzenie w przepisach Małej Konstytucji/ było wyraźne rozdzielenie władzy centralnej i szczebla gminnego. Gmina stała się podmiotem konstytucyjnych praw i obowiązków, ukształtowanych zwłaszcza w oparciu o zasadę jej samodzielności /tak np. orzeczenie z dnia 24 stycznia 1995 r. K 5/94 - OTK 1995 cz. I poz. 3/. Gmina /samorząd/ stała się w ten sposób partnerem władzy centralnej, obowiązującym oczywiście do współdziałania w imię interesu ogólnego, ale zachowującym własną podmiotowość i prawo do ochrony własnych interesów. Za istotny element tej podmiotowości Mała Konstytucja uznała /art. 73/ samodzielność finansową gminy. Ustawodawca może w samodzielność tą ingerować, ale - w przekonaniu TK - musi przy tym w każdym razie przestrzegać zasad prawidłowej legislacji. Innymi słowy, przy normowaniu podatków lokalnych, a zwłaszcza w sytuacji, gdy podatnikiem jest jednostka finansowana z budżetu, do sytuacji gminy jako podatkobiorcy mogą mieć zastosowanie niektóre zasady gwarancyjne, wypracowane w swoim całokształcie dla ochrony praw obywatela - podatnika. Do zasad tych można zaliczyć pewność prawa i wynikający z niej nakaz dochowania "odpowiedniej" vacatio legis. Interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Jak wskazał TK w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. /K 2/94 - OTK 1994 cz. II poz. 36/: "wydanie orzeczenia o niekonstytucyjności ustawy nie powinno następować w sytuacji, gdy możliwe jest nadanie ustawie takiego rozumienia, które doprowadzi ją do zgodności z normami, zasadami i wartościami ustanowionymi przez konstytucję". Innymi słowy "jeżeli na gruncie wykładni językowej możliwe jest różne rozumienie treści normy, to należy przyjmować taki rezultat wykładni, który zapewnia zgodność z zasadami konstytucyjnymi /orzeczenie z dnia 7 czerwca 1994 r. K 17/93 - OTK 1994 cz. I poz. 11/. Także dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy więc przyjąć, że niedopuszczalny jest wybór takiego rozumienia przepisu, które oznaczać by musiało jego niezgodność z owymi normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Jak już wyżej wskazano, przyjęcie szerokiego rozumienia art. 15 ustawy z 1994 r. mogłoby prowadzić do uznania jego częściowej niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Tym samym, za konstytucyjnie właściwe należy uważać wąskie rozumienie art. 14, zwłaszcza, że znajduje ono poparcie i we wcześniej przedstawionych argumentach.