T 35/96

Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 września 1996 r. wniosku Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy z 20 czerwca 1996 r. o zbadanie: zgodności z konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 /Dz.U. nr 19 poz. 87/, postanawia: nie nadać wnioskowi dalszego biegu. Wnioskodawca zarzuca, iż ustawa budżetowa na rok 1996 jest "niezgodna z art. 70 Konstytucji RP" przez to, że ilość pieniędzy przewidzianych, w załączniku do tej ustawy nr 2, dział 85 - Ochrona zdrowia, na wydatki dotyczące funkcjonowania publicznej służby zdrowia jest zbyt mała, aby mogło być zrealizowane prawo obywateli do bezpłatnej pomocy lekarskiej oraz "niezgodna z art. 1 Konstytucji RP" przez to, że ilość pieniędzy przeznaczonych w ustawie budżetowej na finansowanie placówek publicznej służby zdrowia, a zobowiązanych "zgodnie z szeregiem ustaw szczegółowych" do bezpłatnego świadczenia usług medycznych obywatelom, jest zbyt mała, aby placówki te zdołały wywiązać się z nałożonego na nie obowiązku, przez co obywatele nie mogą skorzystać z prawa do bezpłatnej opieki medycznej; "rodzi to uzasadniony brak zaufania obywateli do państwa i prawa". Wniosek został wstępnie rozpoznany w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./. W tej fazie postępowania Trybunał Konstytucyjny bada wyłącznie dopuszczalność wniosku z punktu widzenia prawa, w szczególności czy wniosek pochodzi od podmiotu uprawnionego. Kwestia merytorycznej zasadności wniosku nie podlega ocenie na tym etapie. W myśl art. 23 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o TK właściwe władze naczelne ogólnokrajowych organizacji związkowych mogą występować do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności aktu ustawodawczego z konstytucją, jeżeli dotyczy on spraw objętych ich zakresem działania ustalonym w przepisach prawa. W wyniku wstępnego rozpoznania wniosku w niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wniosek nie odpowiada temu wymaganiu ustawowemu. Zarząd Krajowy Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy wnosi bowiem o zbadanie art. 2 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 w zakresie określonych w załączniku nr 2, dziale 85 wydatków na ochronę zdrowia, przy czym z wniosku wynika jednoznacznie, że Wnioskodawca kwestionuje ustawę budżetową z punktu widzenia konstytucyjnie i ustawowo gwarantowanych praw, które przysługują ogółowi obywateli, nie zaś członkom Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy jako pracownikom. Zarówno we wniosku, jak i w jego uzasadnieniu kilkakrotnie mowa jest o prawach obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie na stronie 2 uzasadnienia Wnioskodawca sugeruje synonimiczność wyrażeń: "ludzie pracy" - "pracownicy" oraz "prawa pracownicze" - "prawa ludzi pracy", to jednak na stronie 3 wypowiada pogląd, że pojęcie ludzi pracy "oznacza w obecnej rzeczywistości ustrojowej wszystkich obywateli RP, a przynajmniej tych objętych ubezpieczeniem społecznym /liczba szacowana przez Ministerstwo Zdrowia na 99 procent wszystkich obywateli/". Na tle sformułowania wniosku i wywodu uzasadnienia nie ulega zatem wątpliwości, że Wnioskodawca zmierza do poddania przez Trybunał Konstytucyjny kontroli ustawy budżetowej z punktu widzenia zagwarantowanego, expressis verbis wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej, w art. 70 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych prawa do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Polski system kontroli normatywnych aktów prawnych przez Trybunał Konstytucyjny nie przewiduje powszechnej legitymacji do inicjowania postępowań w tym zakresie, lecz przyznaje tę legitymację w pierwszej kolejności podmiotom mającym publicznoprawny status konstytucyjny, wymienionym w art. 22 ust. 1 ustawy o TK. Krąg ten został rozszerzony o podmioty wyczerpująco wymienione w art. 23 ust. 1, jednak legitymacja tej drugiej grupy jest wyraźnie ograniczona do spraw objętych zakresem działania każdego z tych podmiotów zgodnie z przepisami prawa. Wśród tej grupy podmiotów znajdują się zarówno podmioty o statusie publicznoprawnym, jak i organy dobrowolnych organizacji tworzonych przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych. Zważywszy, że nie wszystkie takie dobrowolne organizacje obywateli uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego, a tylko te z nich, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o TK, określoną w tym przepisie przesłankę dopuszczalności zaskarżenia - powiązanie sprawy z określonym ustawowo zakresem działania danej organizacji - trzeba interpretować w sposób ścisły. Oznacza to, że wniosek do Trybunału Konstytucyjnego musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Tego rodzaju organizacje nie są natomiast legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje. Taka ścisła interpretacja art. 23 ust. 1 ustawy o TK jest uzasadniona zwłaszcza w warunkach demokratycznego państwa prawnego, w którym funkcjonują demokratycznie powołane i prawnie określone instytucje i procedury ochrony praw ogółu obywateli oraz kontroli zgodności działania parlamentu z prawem i interesem ogólnospołecznym. Uzasadnienia nie ma zatem niejako zastępcze przypisywanie takich funkcji dobrowolnym organizacji zawodowym o charakterze partykularnym. Artykuł 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, jak i szereg przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ dopuszcza wprawdzie szeroką aktywność związków zawodowych, wywieranie przez nie wpływu na życie społeczne i państwowe nie tylko w sferze wąsko określonych relacji pracownicy - pracodawcy, niemniej jednak, w świetle powyższych uwag, przy badaniu legitymacji związku zawodowego do skorzystania z kwalifikowanego środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie tzw. abstrakcyjnej /oderwanej od konkretnego przypadku stosowania prawa/ kontroli konstytucyjności aktów normatywnych należy wziąć pod uwagę wyjątkowość tego uprawnienia, a w konsekwencji konfrontować przedmiot wniosku z tym, co w myśl regulacji prawnej określa specyfikę działania związku zawodowego jako takiego. Według art. 1 ustawy z 23 maja 1991 r., związek zawodowy jest "organizacją ludzi pracy powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". Kwestia, o czyje prawa, interesy zawodowe i socjalne chodzi w powołanej ustawie, czyli kogo należy uważać za "ludzi pracy" w jej rozumieniu, jest rozstrzygnięta w art. 2, w którym mowa jest o tym, jakie kategorie osób mogą tworzyć i wstępować do związków zawodowych /m.in. "pracownicy bez względu na podstawę stosunku pracy"/, oraz w art. 4, w myśl którego "związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2". Chodzi więc o reprezentację praw i interesów zawodowych i socjalnych bezpośrednio związanych z określonym w art. 2 statusem pracowniczym lub podobnym do pracowniczego, warunkującym prawo przynależności do związku zawodowego. Tymczasem unormowane w art. 70 przepisów konstytucyjnych prawo do ochrony zdrowia - jak trafnie wskazuje Wnioskodawca - jest prawem wszystkich obywateli, przy czym ustawy zwykłe regulują korzystanie z tego prawa w stosunku do osób objętych ubezpieczeniem społecznym - nie tylko pracowników, a zwłaszcza nie tylko lekarzy, do których reprezentowania związek zawodowy lekarzy jest powołany. Nie ulega wątpliwości, że Wnioskodawca kwestionuje ustawę budżetową na rok 1996 z punktu widzenia konstytucyjnych praw obywateli Rzeczypospolitej Polskiej jako podopiecznych /faktycznych bądź potencjalnych/ publicznej służby zdrowia, nie zaś z punktu widzenia lekarzy jako jej pracowników, którzy z tego tytułu mogą zrzeszać się w związkach zawodowych. Prawa związków zawodowych w zakresie wpływu na ustawodawstwo reguluje ponadto art. 19 ustawy o związkach zawodowych, który precyzuje ich uprawnienia opiniodawcze skorelowane z odpowiednimi obowiązkami organów państwa. Uprawnienia owe - i to tylko "w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych" - posiada "ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla większości zakładów pracy". Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy nie należy do żadnej z tych kategorii. Nie ma racji systemowych, dla których organizacja pozbawiona "słabszego" środka o charakterze publicznoprawnym, jakim jest uprawnienie opiniodawcze z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, miałaby być wyposażona w kwalifikowany środek publicznoprawny unormowany w przepisach o Trybunale Konstytucyjnym, służący inicjowaniu specjalnej procedury kontrolnej z udziałem kilku konstytucyjnych organów państwa, której przedmiotem są już obowiązujące przepisy prawne. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Na niniejsze postanowienie przysługuje zażalenie do Trybunału Konstytucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.