U 1/96

Par. 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/, jest niezgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i z zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych/, przez to, że w oparciu o kryteria pozbawione relewantnego związku z celem ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, ograniczył zakres uprawnień osób w nim wymienionych do zrekompensowania wydatków mieszkaniowych. Par. 1 ust. 1 pkt 3 powołanego w pkt pierwszym rozporządzenia Rady Ministrów, jest zgodny z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, a tym samym nie jest niezgodny z art. 54 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał najpierw oceny kontrolowanego przepisu z punktu widzenia zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że "wszystkie podmioty prawa /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się daną cechą istotną /relewantną/ mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymienia art. 67 ust. 2 /orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r. U 7/87 - OTK 1988 poz. i jednolite orzecznictwo późniejsze/. Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie /orzeczenie z dnia 28 listopada 1995 r. K 17/95 - OTK 1995 cz. II poz. ; orzeczenie z dnia 3 września 1996 r. K 10/96 - OTK ZU 1996 Nr 4 poz. /. Zasada równości nie zakazuje bowiem różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej regulacji prawnej, ale różnicowanie to musi znajdować oparcie w odrębnościach charakterystyki /prawnej lub faktycznej/ poszczególnych kategorii adresatów. Jeżeli odrębności takie nie występują, to dopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujących się w równym lub zbliżonym stopniu tą samą cechą relewantną wymaga szczególnie wnikliwej oceny na tle art. 67 ust. 2. Przy dokonywaniu tej oceny podstawowe znaczenie ma cel kontrolowanej regulacji. Jeżeli wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych pozostaje w relewantnym związku z celami, które prawodawca zamierza osiągnąć, jeżeli realizacja tych celów znajduje uzasadnienie w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych /a w szczególności w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych/ i jeżeli odstąpienie od zasady równości pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi owego celu, to zróżnicowaniu sytuacji podobnych nie można przypisać charakteru dyskryminacji /uprzywilejowania/, nie dochodzi więc do naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Innymi słowy, zawsze konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. "Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione" /K 17/95, op. cit. str. 18/. Kwestionowane rozporządzenie nie przyjęło tego kryterium, a zróżnicowanie sytuacji prawnej gospodarstw domowych oparło na charakterze prawa do zajmowanego lokalu /najemca, członek spółdzielni, właściciel lokalu i właściciel domu jednorodzinnego/. Doprowadziło to jednak do zatarcia różnicy pomiędzy poszczególnymi kategoriami członków spółdzielni mieszkaniowych. Z jednej strony rozporządzenie potraktowało wręcz w identyczny sposób wszystkich członków spółdzielni, niezależnie od tego, czy ich prawo do lokalu ma charakter własnościowy czy lokatorski, z drugiej strony wprowadziło ono zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli, bo członkowie spółdzielni, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu zostali uprzywilejowani w stosunku do właścicieli, o których mowa w pkt 3 i 4 rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny uważa, że takie kryterium zróżnicowania gospodarstw domowych nie pozostaje w relewantnym związku z celem tych postanowień ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., które dały podstawę do wydania kontrolowanego rozporządzenia. Celem ustawodawcy było stworzenie mechanizmu pozwalającego na złagodzenie skutków nowego systemu wobec osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Status prawny osoby uprawnionej, czy podstawa prawna zajmowania przez nią lokalu mogłyby mieć z tego punktu widzenia relewantny charakter, gdyby odrębnie potraktowano klasę wszystkich właścicieli. Jeżeli jednak nie przyjęto ani tego kryterium, ani też żadnego innego, które nawiązywałoby do sytuacji majątkowej i materialnej osób uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a zarazem w odmienny sposób potraktowano podobne kategorie podmiotów, to doszło do naruszenia zasady równości, w szczególności przez dyskryminacyjne potraktowanie podmiotów, które wyodrębnił pkt 3 kontrolowanego przepisu. W świetle dotychczasowych rozważań oczywistym jest, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie posiada ustalenie istoty oraz funkcji dodatków mieszkaniowych, przewidzianych w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. W tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny nie może abstrahować od swego wcześniejszego rozstrzygnięcia, to znaczy stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 października 1995 r. w sprawie oznaczonej K 4/95 /OTK 1995 cz. II poz. 31/. Wprawdzie przedmiotem tamtej sprawy były kwestie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994 r., jednak w tym kontekście Trybunał dokonał istotnych ustaleń interpretacyjnych. Zgodnie z wyrażonym w tym orzeczeniu poglądem, a podzielonym przez skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, wypłata dodatków mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej jest zadaniem publicznym gminy. Wypłacanie tych dodatków wszystkim osobom fizycznym, kwalifikującym się do ich otrzymania według ustalonych w ustawie kryteriów, ma tworzyć swoistą osłonę socjalną /ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych/ najbardziej potrzebującym takiej osłony. Dodatek mieszkaniowy stanowi zatem świadczenia gminy na rzecz uprawnionego z mocy ustawy mieszkańca gminy. Roszczenie do tego świadczenia uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni dochód na jednego członka w gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, wyliczonej w określony przez ustawę sposób. Funkcją dodatku jest więc zrekompensowanie - osobom uzyskującym niskie dochody - skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi /co dopuszcza i zakłada sama ustawa/, jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Relewantnymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego są w świetle ustawy dwie cechy: posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, nie przekraczająca określonego pułapu. Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może bez naruszenia konstytucyjnych zasad nastąpić tylko wyjątkowo, gdy znajduje to uzasadnienie w innych, konstytucyjnie chronionych wartościach /op.cit. str. 90 i 93/. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie ustalono jakichkolwiek przesłanek, uzasadniających odstąpienie od jednakowego traktowania osób posiadających uprawnienie do dodatku mieszkaniowego, w zakresie ujęcia wydatków mieszkaniowych, stanowiących podstawę dla obliczenia dodatku, a w konsekwencji - w zakresie uzyskiwanych przez te osoby świadczeń finansowych. Przeprowadzone rozważania uzasadniają wniosek, iż w treści zakwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów dokonano nader istotnego zróżnicowania faktycznego uprawnień do dodatków mieszkaniowych osób, posiadających jednakowe uprawnienia ustawowe. Nominalnie zachowując takie samo uprawnienie do tak samo nazywanego świadczenia "dodatku mieszkaniowego", realnie osoby otrzymują różnie jakościowo /finansowo/ świadczenia, a mianowicie: najemcy lokali oraz członkowie spółdzielni mieszkaniowych /posiadających zarówno własnościowe, jak i lokatorskie prawo do lokalu spółdzielczego/ otrzymują dodatki, które rekompensują prawie ogół wydatków związanych z zajmowanym lokalem, natomiast właściciele samodzielnych lokali, stanowiących odrębną własność w budynku wielomieszkaniowym - otrzymują symboliczny tylko dodatek, nie pozostający w żądnej istotnej relacji do ogółu wydatków na zajmowany lokal. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się natomiast niezgodności paragrafu 1 ust. 1 pkt 3 kontrolowanego rozporządzenia z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali oraz z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Kwestionowany przepis rozporządzenia wydany został na podstawie art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali, który stwierdza, że: "Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa rodzaje wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, gdy stwierdza, że treść tego upoważnienia ma charakter nieostry, a przez to dający dużą swobodę jego wykonawcy w regulowaniu materii nim objętej. Nie mniej jednak swoboda ta podlega prawnym ograniczeniom i nie pozwala na naruszanie aktem wykonawczym do ustawy konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, co zostało już wykazane powyżej: W zakresie natomiast problemu: czy nieostre i zbyt ogólne upoważnienie ustawowe, samo przez się jest niekonstytucyjne, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przestrzega zasady ścisłego wykonania upoważnienia ustawowego, które winno m.in. określać wyraźne materię delegowaną do uregulowania i jej ścisły zakres. Zaskarżone nie zostało jednak upoważnienie z art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, lecz przepis aktu wykonawczego wydany na jego podstawie i w odniesieniu do tego upoważnienia występuje zasada domniemania konstytucyjności i racjonalności. Wydanie aktu wykonawczego na podstawie nieostrego i zbyt ogólnego upoważnienia, nie czyni nielegalnym rozporządzenia, o ile nie zostały przy tym naruszone inne normy, zasady i wartości konstytucyjne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Wnioskodawca nie wykazał aby przepis ten został naruszony skoro akt wykonawczy został wydany na podstawie i w zakresie upoważnienia ustawowego.