U 4/95

Trybunał Konstytucyjny orzeka Paragraf 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat /Dz.U. nr 61 poz. 357 ze zm./ w brzmieniu ustalonym przez par. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat /Dz.U. nr 76 poz. 347/ w zakresie, w jakim po wejściu w życie par. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat /Dz.U. nr 90 poz. 451/ może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego to wejście w życie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426; zm. Dz.U. 1995 nr 38 poz. 184/ oraz z art. 56 ust. 3 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej. postanawia w pozostałym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 109 poz. 470; zm. Dz.U. 1993 nr 47 poz. 213 oraz Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593/. Trybunał Konstytucyjny zbadał najpierw ewolucję unormowań dotyczących opłat manipulacyjnych dodatkowych. Art. 70 ust. 2 pkt prawa celnego upoważnia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą do określenia w drodze rozporządzenia m.in. "stawki opłat (...) manipulacyjnych dodatkowych". W wykonaniu tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Paragraf 20 ustalił stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych, m.in. wiążąc je z wartością celną bądź rynkową towaru i wielkością opóźnienia w wykonaniu obowiązków celnych. W sposób jednolity przyjęto kumulatywną dzienną stawkę 0,3 procent wartości towaru jako podstawę kalkulacji opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Unormowanie to zostało zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym przez Rzecznika Praw Obywatelskich. W orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 - OTK 1994 cz. I poz. 5 Trybunał podzielił zarzuty Rzecznika i uznał, że przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem zawartym w ustawie - Prawo celne i tym samym narusza przepisy art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji i art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. (...) Wobec nieuchylenia powyższych przepisów w terminie, Prezes Trybunału Konstytucyjnego ogłosił, z dniem 24 czerwca 1994 r. - utratę mocy obowiązującej par. 20 cytowanego rozporządzenia. W dniu 4 lipca 1994 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Współpracy z Zagranicą z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat. Nowy par. 20a rozporządzenia zmieniał stawki opłat manipulacyjnych dodatkowych (...). (...) w rozporządzeniu z dnia 26 lipca 1995 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dozoru i kontroli celnej oraz poboru opłat zmieniono par. 20a. W szczególności odstąpiono od kalkulowania tej opłaty jako odsetka wartości celnej towaru i przyjęto stawki zryczałtowane (...). Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie konsekwencje wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 26 lipca 1995 r. Nadało ono nową treść przepisowi par. 20a rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 1990 r. /w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie z dnia 23 czerwca 1994 r./. Doszło w ten sposób do uchylenia przepisu będącego przedmiotem zaskarżenia, a ponieważ Rzecznik Praw Obywatelskich nie zakwestionował konstytucyjności nowego par. 20a powstało pytanie, czy sprawę należy umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Art. 4 ust. 2 tej ustawy nakazuje umorzenie postępowania, jeżeli przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał nastąpiła utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego będącego przedmiotem kontroli. W początkowym orzecznictwie utożsamiono uchylenie przepisu z utratą przezeń mocy obowiązującej, nawet jeżeli przepis uchylający nie zawierał odpowiedniej regulacji przejściowej /zwłaszcza postanowienie z dnia 21 września 1987 r. P 3/87 - OTK 1987 poz. 5/. Później jednak Trybunał zmienił stanowisko i - ostatecznie - w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 - OTK 1994 cz. II poz. 44/ przyjął, że "uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Pogląd ten należy - mutatis mutandis - odnieść również do zmiany przepisu. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Jeżeli więc nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki jeszcze nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Treść par. 20a uległa całkowitej zmianie po wejściu rozporządzenia z dnia 28 lipca 1995 r., ale rozporządzenie to nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych. Oznacza to, że do sytuacji, które zaistniały przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 26 lipca 1995 r. nadal stosowane być mogą przepisy dawnego par. 20a w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem z dnia 23 czerwca 1994 r. Dotyczy to zarówno procedury przed organami administracji państwowej, jak i postępowania sądowego. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że przepis będący przedmiotem kontroli utracił moc obowiązującą jedynie częściowo i tylko w tym zakresie postanawia umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W tym natomiast zakresie, w jakim przepis ten może być jeszcze stosowany, zachowuje on moc obowiązującą i obowiązkiem Trybunału Konstytucyjnego jest przeprowadzenie postępowania merytorycznego. Podstawowe znaczenie dla oceny konstytucyjności par. 20a ma ustalenie charakteru tego przepisu, a więc ustalenie jego rzeczywistej treści i funkcji. Trybunał Konstytucyjny uważa, że par. 20a nie można traktować jako przepisu stanowiącego tylko regulację administracyjną, określającą stawki odpłatności za dodatkowe czynności dokonywane przez organy administracji celnej. Świadczy o tym sposób kalkulacji stawek. Skorelowane są one z wartością celną towaru, stanowiąc jej sztywno określony odsetek. Pozbawione są tym samym bezpośredniego związku z dodatkowym nakładem pracy organu celnego. Sposób kalkulacji stawek opłaty manipulacyjnej dodatkowej może też prowadzić do ustalenia jej w bardzo znacznej wysokości. W szczególności dla opłaty za niewykonanie obowiązków z art. 42 oraz art. 42 ust. 2 i 3 prawa celnego stawka wynosi zawsze 40 procent wartości celnej towaru, chyba że opóźnienie nie przekroczyło 7 dni. Przy towarach o znacznej wartości celnej może więc szybko dojść do sytuacji, gdy należności obywatela wobec organów celnych wzrosną w drastyczny sposób. Przykłady powołane przez Rzecznika Praw Obywatelskich stanowią dobrą ilustrację w tym zakresie. Brak bezpośredniego związku pomiędzy wymiarem opłaty manipulacyjnej dodatkowej a nakładem pracy organów celnych oraz możliwość nabrania przez tą opłatę bardzo znacznej wysokości świadczą o tym, że opłata ta pełni również, a może nawet - przede wszystkim - funkcję ukarania za nieterminowe wypełnienie obowiązku celnego. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje potrzeby nakładania sankcji na osoby nie wywiązujące się ze swoich obowiązków wobec Państwa. Trybunał stwierdza jedynie, że przepis prowadzący do ustalenia takich sankcji staje się przepisem represyjnym, a tym samym odnoszą się do niego inne, bardziej surowe, wymagania konstytucyjne niż wobec regulacji o czysto administracyjnym charakterze. Uznanie par. 20a za przepis o charakterze represyjnym /sankcjonująco-dyscyplinującym/ oznacza, że w swej naturze prawnej nie różni się on od przepisu dawnego par. 20 tegoż rozporządzenia, który to przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją. Porównanie tych dwóch przepisów wskazuje, iż dawna regulacja /w sprawach z art. 42 i art. 52 ust. 2-3 prawa celnego - 0,3 procent wartości celnej towaru za każdy dzień opóźnienia/ była mniej korzystna przy opóźnieniu znacznym, bo mogła nawet przekroczyć 100 procent wartości towaru. Nowa regulacja wykazuje z tego punktu widzenia więcej troski o interes obywatela, ale za to już przy 8-dniowym opóźnieniu nakładana jest opłata w wysokości 40 procent wartości celnej towaru. Może to być znacznie więcej niż w poprzednim stanie prawnym i trafnie podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich, że nowe przepisy mogą mieć jeszcze bardziej restrykcyjny charakter. Uznanie, że zakwestionowany paragraf 20a stanowi przepis represyjny i nie odbiega w swej naturze od dawnego paragrafu 20, uznanego za sprzeczny z Konstytucją, pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu powtórzyć argumentację przytoczoną w orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że warunkiem konstytucyjności rozporządzeń wykonawczych jest m.in. wydanie rozporządzenia na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy i pozostawianie przedmiotu oraz treści rozporządzenia w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowała się w tych kwestiach już od 1986 r. /orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 2 i 1/. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zasada wyłączności ustawy, ogólnie ustanawiająca wymóg podstawowy dla określania obowiązków i uprawnień jednostki, przybiera szczególną /kwalifikowaną/ postać w odniesieniu do regulacji o charakterze represyjnym. W regulacjach takich wszelkie elementy zarówno czynu, jak i kary muszą być określone w samej ustawie, a nie mogą być - w sposób blankietowy - pozostawione do unormowania w akcie wykonawczym. Wynika to z zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/, której jednym z elementów jest zasada nullum crimen et nulla poena sine lege /zob. zwłaszcza orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. 12 i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze/. Raz jeszcze należy podkreślić, że choć podstawowa treść tej zasady odnosi się do regulacji z zakresu prawa karnego sensu stricto, to należy ją także odnosić do wszelkich innych regulacji o represyjnym charakterze. Gdyby więc przyjąć, że treścią upoważnienia zawartego w art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego było nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru represyjnego, to - wobec całkowitego odesłania do rozporządzenia określenia sposobu kalkulowania i stawek tych opłat - przepis ten należałoby uznać za sprzeczny z konstytucyjną zasadą nulla poene sine lege. Trybunał Konstytucyjny jest jednak zdania, że jeżeli interpretacja przepisu ustawy pozwala na ustalenie kilku jego znaczeń, to zawsze należy wybrać takie znaczenie, które pozwoli na uznanie tego przepisu za zgodny z konstytucją. Art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nie można więc interpretować jako upoważnienia do nadania opłacie celnej dodatkowej charakteru represyjnego. Prokonstytucyjna wykładnia art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego nakazuje przyjąć, że przewiduje on nadanie opłacie manipulacyjnej dodatkowej charakteru regulacji administracyjnej. Skoro zaś paragraf 20a rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą ponownie nadał tej opłacie innych charakter, to należy uznać, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego i do nadania przepisowi rozporządzenia treści nie znajdującej podstawy w upoważnieniu ustawowym. Paragraf 20a pozostaje w sprzeczności z art. 70 ust. 5 pkt 2 prawa celnego, a tym samym narusza też art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji. Regulacja przyjęta w paragrafie 20a doprowadziła też do powstania przepisu represyjnego, w którym element określenia sankcji /kary/ został ustanowiony w akcie podustawowym. Trybunał Konstytucyjny uznaje to za sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.