U 5/94

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 1994 r. (...) sprawy z wniosków: - grupy 50 posłów na Sejm RP o stwierdzenie zgodności par. 2 tire 2 uchwały Sejmu RP z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską z: 1) art. 1 w związku z art. 33 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/; 2) art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 wymienionej w pkt 1 Ustawy Konstytucyjnej; 3) art. 14 Ustawy Konstytucyjnej (...) w związku z art. 20 ust. 2 Regulaminu Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. /M.P. nr 26 poz. 185 ze zm./ - Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności uchwały Sejmu RP z dnia 1 lipca 1994 r. o trybie (...) z: 1) Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. (...); 2) przepisami konstytucyjnymi utrzymanymi w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.; - grupy 52 posłów na Sejm RP o stwierdzenie niezgodności z Ustawą Konstytucyjną oraz innymi ustawami uchwały Sejmu RP z dnia 1 lipca 1994 r. w sprawie trybu (...) postanawia umorzyć postępowanie w sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie ma monopolu na kontrolę przestrzegania konstytucyjności prawa, zaś jego kompetencje do kontroli naruszeń Konstytucji przez akty organów państwa są ograniczone. Kompetencje TK nie obejmują tych aktów organów państwa, które mają postać aktów indywidualnych, co oznacza, że kontroli konstytucyjności nie podlegają wyroki sądowe, decyzje administracyjne a także inne akty organów państwa np. niektóre uchwały Sejmu, które co do swej treści są aktami indywidualnymi lub politycznymi. (...) Oznacza to, że nie każdy akt organu państwa, choćby był sprzeczny z Konstytucją, podlega kognicji TK. (...) Zaskarżona do TK uchwała Sejmu z dna 1 lipca 1994 r. wbrew tytułowi (...) jest w istocie, wydaną w oparciu o art. 20 ust. 1 Regulaminu Sejmu, uchwałą proceduralną powołującą Komisję Nadzwyczajną i określającą "cel, zasady i tryb działania" Komisji Nadzwyczajnej, powołanej przez Sejm do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską. W sposób wyraźny wskazuje na to jej par. 1 odwołujący się do powyższej podstawy prawnej, a także treść pozostałych przepisów uchwały. Powołana przez Sejm (...) Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu jest, biorąc pod uwagę jej charakter, komisją niestałą, powoływaną przez parlament dla wykonania określonych zadań, zwykle ze względu na specyficzną materię sprawy. (...) Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje, że upoważnienie do działania, którego udzielił Sejm Komisji Nadzwyczajnej, jest upoważnieniem szczegółowym i dotyczy rozpatrzenia konkretnie określonej sprawy. Komisja Nadzwyczajna została powołana w celu wykonania skonkretyzowanych ściśle zadań. Zauważyć jednak należy, że uchwała nie określa działań, które Komisja winna przedsięwziąć w celu ich zrealizowania. Odwołanie się do regulaminu sejmowego w zakresie zastosowania przepisów dotyczących "zasad i trybu działania" Komisji pozwala sądzić, że zadania te Komisja może zrealizować tylko w sposób właściwy dla komisji sejmowych, a więc wskazanych przepisu regulaminu. (...) Specyfika treści powyższej uchwały Sejmu prowadzi do oceny jej prawnego charakteru: w szczególności do rozstrzygnięcia problemu normatywności. Jest to bowiem zasadniczy warunek objęcia uchwały kognicją Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 1 ustawy o TK. Istotne w szczególności jest przypomnienie rozumienia użytego w art. 1 pkt 2 ustawy o TK pojęcia "aktu normatywnego" i próba oceny, w oparciu o te ustalenia, normatywności zaskarżonej uchwały Sejmu. Wykładnia prawnej regulacji rzeczowego zakresu właściwości TK i powiązanego z nim pojęcia aktu normatywnego zajmuje pokaźne miejsce w dotychczasowym dorobku Trybunału. Samym pojęciem aktu normatywnego Trybunał zajmował się z reguły wówczas, gdy w toku postępowania kwestionowano jego właściwość do orzekania o zgodności z konstytucją czy ustawą ze względu na wątpliwości co do tego, czy jest to akt normatywny w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy o TK. Najszerzej w tej kwestii wypowiedział się Trybunał w sprawie dotyczącej tzw. "Regulaminu miejscowej służby telefonicznej" /U 15/88 - OTK 1989 poz. 10/. Normatywny charakter regulaminu kwestionowano przede wszystkim z uwagi na brak odpowiednich podstaw prawnych do jego ustanowienia oraz ze względu na fakt wydania regulaminu przez podmiot nie upoważniony do stanowienia norm prawnych powszechnie obowiązujących. Rozpatrując powyższą sprawę Trybunał stwierdził, że: 1) w art. 1 pkt 2 ustawy o TK "ustawodawca ustanowił, że kontroli Trybunału podlegają akty normatywne, rozumiane jako akty ustanawiające normy prawne"; 2) "określenie przyjęte przez ustawodawcę wymaga jednak rozwinięcia aktu normatywnego jako aktu ustawiającego normy prawne"; 3) "w doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym /a więc kierowany do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś wspólną cechę/ i abstrakcyjnym /to znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań/"; 4) "kwestia podstawy prawnej ustanowienia aktu normatywnego ma znaczenie drugorzędne, decydujące nie o istocie danego aktu państwa jako aktu normatywnego, czy też o jego mocy obowiązującej, ale o legalności bądź nielegalności tego aktu"; 5) "rozważając dany akt prawotwórczy należy uwzględnić (...) przede wszystkim charakter norm zawartych w danym akcie, od czego zależy uznanie danego aktu za akt normatywny"; 6) "istotne znaczenie przy ustalaniu czy dany akt obowiązuje, ma także stwierdzenie, czy na podstawie tego aktu normatywnego były podejmowane decyzje stosowania prawa, kierowane do obywateli, ich organizacji oraz innych jednostek organizacyjnych w państwie". Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "za akt prawotwórczy należy (...) uznać każdy akt, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla jego adresatów obowiązujące, niezależnie od tego, jaki jest jego zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania". Uznanie, iż zaskarżona uchwała Sejmu nie posiada charakteru aktu normatywnego uniemożliwia badanie merytorycznych zarzutów zawartych we wnioskach. Wnioski przyjmują zgodnie założenie, iż uchwała ta jest aktem normatywnym i w efekcie podlega kognicji TK. Pewien ślad wątpliwości, jak się wydaje, występuje we wniosku Prezydenta, który szczególnie akcentuje skutki, jakie spowodować może nie uwzględnienie wniosku. Jest to w istocie apel o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Treść tego apelu winna być jednak skierowana pod adresem ustawodawcy, bo w aktualnym stanie prawnym Trybunał nie może pełnić funkcji arbitra w sporach między poszczególnymi organami państwa. Pewna, faktyczna możliwość rozstrzygania niektórych sporów między organami /np. sprawa K 5/93/ uzależniona jest ściśle od tego czy zaskarżony akt podlega orzecznictwu Trybunału. W powyższej sprawie warunek ten nie jest spełniony. Omawiana uchwała Sejmu jest więc aktem indywidualnym o charakterze proceduralnym, wydanym przez Sejm w trybie art. 20 Regulaminu Sejmu a więc w ramach autonomii parlamentarnej. W konkretnym przypadku stała się elementem w procedurze uchwalenia ustawy upoważniającej Prezydenta do ratyfikacji Konkordatu. TK pragnie w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że uchwała Sejmu "o trybie prac nad ustawą o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską" podjęta po pierwszym czytaniu tzw. ustawy ratyfikacyjnej jest w istocie uchwałą proceduralną o powołaniu Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia konkretnej, jednostkowej sprawy i że do postępowania nad projektem "ustawy ratyfikacyjnej" stosują się postanowienia Regulaminu Sejmu tak jak do postępowania z każdym innym projektem ustawy. Odstępstwo od regulaminowego trybu postępowania z ustawą ratyfikacyjną" polega tylko na tym, że uchwała odsyła projekt ustawy do Komisji Nadzwyczajnej - co jest dopuszczalną i praktykowaną decyzją Sejmu, i że wyznacza odległy w porównaniu do praktyki sejmowej, termin sprawozdania. Co do kwestii terminu sprawozdania, to Regulamin Sejmu w żadnym ze swoich postanowień nie określa w jakim terminie komisja powinna przedstawić sprawozdanie. Art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu, który należy tu przytoczyć stanowi, że "Sejm kierując projekt do komisji może wyznaczyć im również termin przedstawienia sprawozdania". W konkretnym, rozważanym przez TK przypadku uchwała oznaczyła ostateczny termin przedstawienia sprawozdania po pierwszym czytaniu na dzień 31 grudnia 1995 r. Pomimo, iż nie jest to przedmiotem rozważań, to jednak TK pragnie zwrócić uwagę na okoliczność, że zarówno przepisy konstytucyjne jak i Regulamin Sejmu w pewnych rodzajach postępowania - postępowanie z projektem ustawy uznanym za pilny i z projektem ustawy budżetowej - przewidują dla niektórych czynności w procesie ustawodawczym określone ściśle terminy. Przykładem takiego postanowienia jest choćby art. 56d ust 2: "Prezydium Sejmu kierując pilny projekt ustawy do komisji, ustala im jednocześnie termin przedstawienia, nie dłuższy jednak niż 30 dni". Cytowany powyżej art. 36 ust. 3 Regulaminu Sejmu jakkolwiek zezwalający Sejmowi na wyznaczenie terminu do złożenia przez Komisję sprawozdania po pierwszym czytaniu projektu ustawy nie może być oczywiście rozumiany w ten sposób, że nie korzystając z możliwości odrzucenia projektu ustawy po pierwszym czytaniu /art. 36 ust. 2 Regulaminu/, Sejm wyznaczając bez powodu odległy termin dla złożenia sprawozdania w istocie uniemożliwi uchwalenie ustawy. Oczywiście, że nie zmienia to oceny normatywnej /jako aktu indywidualnego/ takiej incydentalnej uchwały. Za oceną omawianej uchwały jako aktu indywidualnego przemawia nie tylko to, że występuje w niej jednostkowo wskazany adresat /Komisja nadzwyczajna do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską/ oraz konkretnie wskazana czynność, którą Komisja ma wykonać - lecz także argumenty, do których zaliczyć należałoby niesamodzielny charakter tej uchwały. W tym sensie niesamodzielny, że ściśle związany z rozpatrywanym projektem ustawy ratyfikacyjnej.