W 6/91

Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni par. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia /Dz.U. nr 51 poz. 326 ze zm./ w związku z par. 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 marca 1986 r. w sprawie uposażenia pracowników zakładów społecznej służby zdrowia, zakładów pomocy społecznej i zakładów rehabilitacji zawodowej inwalidów /Dz.U. nr 15 poz. 84 ze zm./ i par. 22 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 września 1989 r. w sprawie uposażenia pracowników zakładów społecznej służby zdrowia, zakładów pomocy społecznej i zakładów rehabilitacji zawodowej inwalidów /Dz.U. nr 58 poz. 346 ze zm./ a w szczególności wyjaśnienie, czy zachowanie uprawnień do ulgowych przejazdów państwowymi środkami komunikacji odnosi się również do pracowników administracyjnych służby zdrowia zatrudnionych po 1 października 1972 r. w zespołach opieki zdrowotnej postanawia odmówić ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów rozporządzeń objętych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. 1. Jeżeli chodzi o przedmiot powszechnie obowiązującej wykładni powierzonej Trybunałowi Konstytucyjnemu, to zarówno art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji (...) jak też przepisy art. 4a i 11a ust. 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (...) stanowią, że "Trybunał Konstytucyjny ustala powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw". Literalne brzmienie powołanych wyżej przepisów wskazuje, że przedmiotem wykładni ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny są ustawy. Nie podlegają zatem takiej wykładni przepisy aktów podustawowych, w tym aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Konstytucja RP wyraźnie odróżnia ustawy uchwalone przez Sejm z uwzględnieniem określonych uprawnień Senatu /art. 10 ust. 3, art. 27 ust. 1 i 2/ od przepisów wykonawczych wydawanych na podstawie ustaw i w celu ich wykonania w postaci rozporządzeń Prezydenta RP /art. 32[f] ust. 2/, Rady Ministrów i jej Prezesa /art. 41 pkt 8 i art. 40 ust. 2/ oraz ministrów /art. 42 ust. 2/, uchwał Rady Ministrów /art. 41 pkt 8/ czy zarządzeń Prezydenta /art. 32[f] ust. 2/, prezesa Rady Ministrów /art. 40 ust. 2/ i ministrów /art. 42 ust. 2/, uchwał /art. 41 pkt 8/ czy zarządzeń Prezydenta /art. 32[f] ust. 2/, Prezesa Rady Ministrów /art. 40 ust. 2/ i ministrów /art. 42 ust. 2/. Trybunał Konstytucyjny wskazywał niejednokrotnie na ścisły związek rozporządzeń wykonawczych z ustawami, na ich treściowe, organiczne powiązanie. Związek ten nie może jednak przesądzać o traktowaniu rozporządzeń wykonawczych tak, jak ustaw (...) a to ze względu na istotne różnice między wymienionymi aktami normatywnymi m.in. pod względem ich mocy prawnej, rangi normatywnej, podmiotu uprawnionego do ich stanowienia, zasad i trybu ich kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższe różnice nie pozwalają na równe traktowanie z ustawą nawet takich rozporządzeń wykonawczych, które w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego uzupełniają treści ustaw. 2. Brak jest podstaw do wyprowadzenia wniosku z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego o podziale aktów normatywnych na dwie grupy: ustaw i rozporządzeń wykonawczych z jednej strony i pozostałych aktów normatywnych z drugiej strony, który to podział miałby uzasadniać jednakowe traktowanie aktów objętych pierwszą z wymienionych grup jako przedmiotu powszechnie obowiązującej wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny. Podział na dwie kategorie aktów normatywnych przebiega w świetle art. 33a ust. 1-3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym inaczej, dzieląc je na ustawy /akty ustawodawcze/ oraz pozostałe akty normatywne naczelnych i centralnych organów państwowych. Aczkolwiek podział ten przeprowadzony został w ramach określenia przedmiotu innej funkcji Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie kontroli przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności i legalności aktów normatywnych, to jednak porównanie unormowań w tym przedmiocie z zawartymi w tych samych aktach prawnych unormowaniami dotyczącymi ustalania powszechnie obowiązującej wykładni /art. 33a ust. 1 in fine Konstytucji RP, art. 4a i 11a ust. 1 i 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym / wskazuje, że przedmiot tejże wykładni określony został wężej w porównaniu do przedmiotu badania konstytucyjności, legalności i obejmuje tylko ustawy. 3. Za ograniczeniem przedmiotu powszechnie obowiązującej wykładni do ustaw przemawiają też argumenty natury historycznej. Uprawnienie do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni zostało przekazane Trybunałowi Konstytucyjnemu po zniesionej w 1989 r. Radzie Państwa. Według art. 30 ust. 1 pkt 4 Konstytucji PRL Rada Państwa ustalała "powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw". Kompetencja ta dotyczyła więc również tylko wykładni ustaw, a nie także podustawowych aktów normatywnych. Przepisy przekazujące powyższą kompetencję Trybunałowi Konstytucyjnemu, zawarte w powołanych wyżej ustawach z dnia 7 kwietnia 1989 r. o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa Prezydentowi PRL i innym organom państwowym, nie rozszerzyły jej zakresu przedmiotowego. Zatem nadal przedmiotem powszechnie obowiązującej wykładni są ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć wykładnią również podustawowe akty normatywne, w szczególności rozporządzenia z pewnością użyłby innego sformułowania, jak to uczynił w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Prokuratorze RP /Dz.U. nr 38 poz. 246/ uprawniając Radę Państwa do ustalania na wniosek Prokuratora Generalnego powszechnie obowiązującej "wykładni przepisów prawa". Z mocy art. 25 ust. 1 pkt 3 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. /art. 30 ust. 1 pkt 4 tekstu jednolitego z 1986 r./ powyższe uprawnienie Rady Państwa do ustalania powszechnie obowiązującej "wykładni przepisów prawa" ograniczone zostało do ustalania powszechnie obowiązującej "wykładni ustaw".Tak też oceniła przeprowadzoną zmianę stanu prawnego doktryna /vide A. Walter, Prawo Cywilne, PWN 1967 str. 62/". 4. Ze względu na identyczną moc prawną z ustawą należy uznać, że powszechnie obowiązująca wykładnia Trybunału obejmuje także takie akty ustawodawcze, jak zatwierdzone przez Sejm dekrety wydane z mocą ustawy przez Radę Państwa - na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. i przez rząd - na podstawie art. 4 tzw. małej konstytucji z dnia 19 lutego 1947 r. oraz rozporządzenia Prezydenta RP wydane z mocą ustawy na podstawie art. 44 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r. w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 2 sierpnia 1926 r., o zmianie Konstytucji RP oraz na podstawie art. 55 Konstytucji RP z dnia 23 kwietnia 1935 r. W odniesieniu do dekretów z mocą ustawy stanowisko powyższe wyrażone zostało w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., o sygnaturze W 3/89 /OTK 1990 poz. 26/. 5. Postulowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich objęcie powszechnie obowiązującą wykładnią także rozporządzeń wykonawczych godziłoby w niezawisłość sędziowską zagwarantowaną przepisem art. 62 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Oznacza to, że sędziowie wszystkich sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, a więc Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów szczególnych /art. 56 ust. 1 Konstytucji RP/ mają prawo do kontroli zgodności z Konstytucją i ustawami przepisów podustawowych na użytek rozpatrywanych spraw, a także prawo do samodzielnej wykładni ustaw i przepisów rangi podustawowej, w tym rozporządzeń wykonawczych. To drugie prawo zostało ograniczone powszechnie obowiązującą wykładnią ustaw przez Trybunał Konstytucyjny, która wiąże także sądy. Jednakże ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady przewidziany Konstytucją /art. 33a ust. 1 in fine/. Jak każdy przepis ustanawiający wyjątek od zasady, przepis art. 33a ust. 1 Konstytucji RP w części dotyczącej ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw nie może być interpretowany rozszerzająco w sposób, który naruszałby sędziowskie prawo do wykładni przepisów rozporządzeń wykonawczych, a tym samym niezawisłość sędziowską. Powyższe argumenty - w większości zbieżne z argumentacją Prokuratora Generalnego - uzasadniają stanowisko, że Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni rozporządzeń wykonawczych oraz innych podustawowych aktów normatywnych. Konsekwencją takiego stanowiska musi być odmowa ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów rozporządzeń objętych wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich. 6. Poza przytoczonymi wyżej argumentami Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że względy natury ogólnej dotyczące uprawnienia przysługującego Trybunałowi Konstytucyjnemu od dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni przemawiają przeciwko takiej interpretacji powołanych przepisów, która by prowadziła do rozszerzania uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni. Wykładnia ta z natury rzeczy petryfikuje poddane takiej wykładni przepisy, kładąc kres normalnemu rozwojowi praktyki stosowania przepisów przez powołane do takiego stosowania organy, co musi sprawić, że po pewnym czasie przepisy, które raz poddane zostały powszechnie obowiązującej wykładni przestaną na skutek postępującej zmiany stosunków społecznych regulowanych przez te przepisy spełniać w sposób właściwy swoją rolę, jaką mogłyby spełniać przy zastosowaniu wykładni zwłaszcza celowościowej przez organy bezpośrednio stosujące prawo. Należy również mieć na względzie, że Trybunałowi Konstytucyjnemu nie przysługuje inicjatywa własna co do dokonywania wykładni obowiązującej powszechnie. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny raz dokonawszy wykładni powszechnie obowiązującej danych przepisów sam nie może już od niej odstąpić, chociażby doszedł do wniosku, że odstąpienie takie jest uzasadnione.