I SA/Bk 102/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. A. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 30 stycznia 2026 r. nr 9010-2026-000007 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Łomży z dnia 30 stycznia 2026 r. nr 9010-2026-000007, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Siemiatyczach nr 0197-2025-007087 z dnia 11 sierpnia 2025 r. w sprawie wniosku W. A. (dalej również jako: "skarżący") o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2024 r. Z akt wynika, że skarżący złożył w dniu 14 maja 2024 r. wniosek o przyznanie płatności na 2024 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności: - w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 3,09 ha, - uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 2.07 ha, oraz płatności w ramach realizacji Ekoschematu: 1) obszary z roślinami miododajnymi do powierzchni 0.71 ha; 2) rolnictwo węglowe i zarzadzanie składnikami odżywczymi - Praktyka: wymieszanie słomy z glebą do powierzchni 2.07 ha. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 11 sierpnia 2025 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności do Praktyki: wymieszanie słomy z glebą oraz odmówił przyznania pozostałych płatności. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że warunki i tryb udzielania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia regulują: - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiające przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylające rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1), - rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz.U.UE.L.2022.183.12), - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz.U. L 435 z dnia 06.12.2021 r.), - ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. poz. 1741 ze zm.), oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia: - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U z 2023 r. poz. 477), - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 482), - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności w ramach schematów na rzecz klimatu i środowiska w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r. poz. 493 ze zm.). Dalej organ podał, że w dniach 12 października 2024 r. - 29 listopada 2024 r., w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola przy użyciu "metody Foto", polegająca na odwzorowaniu granic działek rolnych, wskazanych przez stronę na załącznikach graficznych do wniosku, na mapach (zdjęcia lotnicze i satelitarne działek) znajdujących się w systemie informatycznym Agencji i pomiarze ich powierzchni. Uzupełnieniem tej metody jest wizytacja w terenie, która odbyła się w dniu 12 października 2024 r. w trakcie której zweryfikowano granice działek oraz wykonano zdjęcia obrazujące sposób ich użytkowania. Wyniki tak przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W jego treści wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości. Ponadto wskazana i uwzględniona została przy ustalaniu powierzchni działek rolnych, tolerancja pomiaru. Podmiot uprawniony do przeprowadzenia kontroli stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana jest większa od stwierdzonej w czasie kontroli. Następnie Dyrektor wskazał, że w zastrzeżeniach do protokołu z czynności kontrolnych skarżący wyjaśnił, iż nieuznana uprawa obejmuje obszar ogrodzony elektrowni fotowoltaicznej gdzie między rzędami paneli fotowoltaicznych prowadzana jest uprawa miododajna z wsiewkami koniczyny czerwonej, białej perskiej i samoistnie rosnących wielu gatunków popularnych chwastów. Wszystkie te rośliny kwitną w całym okresie wegetacji, ponieważ przez cały okres uprawy nie są koszone. Uprawa prowadzona jest od dwóch lat z corocznym wiosennym dosiewem jak też z wymieszaniem osypanych nasion. Zastrzeżenia nie zostały uwzględnione przez wykonawcę kontroli, o czym powiadomiono pisemnie skarżącego i wskazano, że na działce A inspektor terenowy stwierdził brak uprawy miododajnej oraz elektrownię fotowoltaiczną. Na fragmencie działki stwierdzono trawy z wsiewką koniczyny. Na pozostałej części znajduje się elektrownia fotowoltaiczna, która nie jest gruntem rolnym, a pomiędzy panelami stwierdzono suchą trawę, chwasty a miejscami samosiewki drzew. Zdaniem organu odwoławczego, zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Wizytacja w terenie została wykonana po okresie wegetacji roślin, niemiej jednak nie stanowiło to przeszkody do stwierdzenia, czy i jakie nieprawidłowości wystąpiły w użytkowaniu gruntów zgłoszonych do płatności. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem A z uprawą roślin miododajnych w składzie określonym we wniosku: bodziszek i koniczyna, kontrolerzy stwierdzili elektrownię fotowoltaiczną oraz 0,5 ha traw na gruntach ornych z wsiewką koniczyny (zdjęcie nr od 51-764 do 51-805), przypisując kod nieprawidłowości DR7, oznaczający iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy. W związku z powyższym działka uległa wykluczeniu z płatności do obszarów z roślinami miododajnymi, gdyż nie wypełnia dyspozycji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia o ekoschematach. Stwierdzona w wyniku kontroli uprawa nie stanowi mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin miododajnych wymienionych w załączniku nr 3 powołanego rozporządzenia, wobec czego nie kwalifikuje się do przyznania płatności, dlatego powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu kwalifikująca się do płatności obszarowej wyniosła 0,00 ha. Natomiast stwierdzona podczas kontroli na miejscu powierzchnia 0,05 ha traw na gruntach ornych z wsiewką koniczyny została uznana za spełniającą warunki do podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że powierzchnia, na której stwierdzono farmę fotowoltaiczną nie jest użytkiem rolnym spełniającym warunek kwalifikującego się hektara w związku z tym została wykluczona ze wszystkich deklarowanych płatności - podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej i płatności do obszarów z roślinami miododajnymi. Organ powołał się na przepis § 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary i uznał, że obszar farmy fotowoltaicznej wykorzystywany jest głównie do produkcji energii co oznacza, że skarżący nie prowadził tam działalności rolniczej w przeważającym zakresie. Dalej organ wskazał, że z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż na działce rolnej oznaczonej identyfikatorem E inspektorzy stwierdzili, ze zadeklarowana powierzchnia jest większa od powierzchni stwierdzonej, w związku z czym zastosowano kod nieprawidłowości DR13 +. Producent na przedmiotowej działce zadeklarował uprawę mieszanki zbożowej, którą zgłosił do przyznania podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, uzupełniającej płatności podstawowej, zadeklarował też wykonanie praktyki przyorania słomy z glebą w ramach ekoschematu rolnictwo węglowe. W czasie kontroli producent rozpoczął przygotowanie gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny. Jak wynika ze szkicu nr 5 kontrolerzy wykonali pomiar na podstawie śladów wykonanej praktyki wymieszania słomy z glebą. Powierzchnia zmierzona potwierdzająca deklarację mieszanki zbożowej i praktyki wymieszania słomy z mieszanki zbożowej z glebą została zakwalifikowana do ww. płatności. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Raport z kontroli ma wartość dowodową, bowiem stanowi obiektywne odzwierciedlenie sytuacji istniejącej na kontrolowanych działkach rolnych, poprzez zatwierdzony system kontroli, lokalizowania działek oraz zdjęcia obrazujące w sposób obiektywny sytuację w terenie. W trakcie wywiadu terenowego sporządzono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruncie w dniu 12 października 2024 r. Zawarte w raporcie wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicu z pomiaru powierzchni działek (szkic nr 1 i 5) inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. W realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. W raporcie z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stwierdzono następujące kody pokontrolne: DR7 - nie stwierdzono deklarowanej uprawy, DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, DR23 - kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej grupy upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon wegetacyjny, DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania. Po obliczeniu różnic powierzchniowych (0,75 ha) i procentowych (32,05%) oraz po zastosowaniu § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r., poz. 482), Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów oraz płatności redystrybucyjnej. W zakresie płatności do obszarów z roślinami miododajnymi organ odwoławczy wskazał, że na działce rolnej A z deklaracją uprawy miododajnej o powierzchni 0,71 ha na podstawie wyników z kontroli na miejscu nie stwierdzono mieszanki składającej co najmniej z dwóch gatunków roślin miododajnych wymienionych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a jedynie uprawy traw na gruntach ornych z wsiewką koniczyny o powierzchni 0,05 ha. W związku z tym, że powierzchnia stwierdzona roślin miododajnych wyniosła 0,00 ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo na podstawie art. 31 ustawy, odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowej płatności. Biorąc pod uwagę, że odmówiono przyznania podstawowego wsparcia dochodów, zdaniem organu odwoławczego nie przysługuje również uzupełniająca płatność podstawowa. Natomiast, w związku z tym, że uzyskana została minimalna ilość punktów organ I instancji prawidłowo przyznał skarżącemu płatność w ramach praktyki wymieszanie słomy z glebą. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie bez znaczenia pozostaje termin wykonania kontroli, ponieważ wykonana w innym terminie np. wiosenno-letnim dałaby taki sam wynik. Niepodważalne jest bowiem, ze prawie cala powierzchnia działki rolnej A (oprócz 0,05 ha) zagospodarowana jest panelami fotowoltaicznymi, co według skarżącego jest aktualnym sposobem użytkowania rolniczego tego terenu. Jak wykazało postępowanie dowodowe zarówno obszar między panelami jak cały ogrodzony teren elektrowni nie był użytkowany rolniczo: stwierdzono suchą trawę, chwasty i samosiewki drzew liściastych i iglastych. Potwierdzają to też wyjaśnienia wykonawcy kontroli. W zasadzie brak koszenia potwierdził też skarżący w piśmie z dnia 3 marca 2025 r. Zdaniem organu niezależnie od tego czy obszar między panelami byłby prawidłowo utrzymany choć tak nie jest, to wybudowanie farmy fotowoltaicznej zmienia przeznaczenie gruntu zajętego pod tę budowę jako gruntu zabudowanego i zurbanizowanego, tj. terenu przemysłowego co spowodowało, ze przestał być gruntem rolnym kwalifikującym się do płatności. Za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący wyłączenia z płatności powierzchni 0,09 ha na działce rolnej E. Powierzchnia stwierdzona została ustalona na podstawie śladów użytkowania w granicach prowadzonej uprawy mieszanki zbożowej, której słoma w ramach zadeklarowanej praktyki została wymieszana z glebą. Kontrola na miejscu stwierdziła wyłączenie powierzchni łącznie 0,09 ha w kilku miejscach na obrzeżach deklarowanej działki. W północno-wschodniej części działki nastąpiło wyłączenie powierzchni 0,246 ha w kształcie trójkąta. Wyłączenie stanowi trawa o zwartej darni. Pozostała część wyłączenia około 0,2 ha znajduje się na południowych i wschodnich obrzeżach działki, na których granice deklarowanej uprawy wykraczały poza faktycznie prowadzoną uprawę mieszanki zbożowej zgodnie ze śladami użytkowania. Wyłączenie stanowi zachwaszczona trawa o zwartej darni. Wyłączenie w wzdłuż zachodniego brzegu działki o powierzchni 0,438 ha wynika z tego, ze na tej części działki znajduje się uprawa użytkownika sąsiedniej działki tzw. woranie się. Z rozstrzygnięciem takim nie zgodził się skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik w skardze do sądu zaskarżył decyzję organu odwoławczego w całości i zarzucił naruszenie: a. art. 7 kpa - poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że skarżący zadeklarował do płatności powierzchnię upraw większą niż faktycznie użytkował, co skutkowało przyznaniem pomniejszonej płatności tylko w ramach realizacji ekoschematu "wymieszanie słomy z glebą" i odmową płatności w pozostałym zakresie za 2024 r.; b. art. 8 § 1 kpa i art. 11 kpa, poprzez nie prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również nie wyjaśnieniu przesłanek którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie - z pominięciem rzetelnej, obiektywnej i logicznej analizy materiału dowodowego i zastosowanych przepisów - skutkujące odmową płatności podstawowego wsparcia i płatności redystrybucyjnej, uzupełniającej płatności redystrybucyjnej i płatności do obszarów z roślinami miododajnymi; c. art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, pominięciu w ocenie stanu faktycznego istotnych faktów świadczących o tym że skarżący zgodnie z deklaracją użytkował rolniczo posiadany grunt; wybiórczej ocenie materiału dowodowego pomijającej wyjaśnienia skarżącego, które to w jasny i logiczny sposób wskazują że deklarowana do płatności powierzchnia była faktycznie użytkowana a przeprowadzona kontrola na miejscu w terminie 12 października 2024 r. nie jest w stanie odzwierciedlić faktycznej powierzchni upraw po okresie wegetacji; d. art. 107 § 3 kpa polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych, nie opartych na zasadzie logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego błędnych stwierdzeń; przejawiające się stronniczą i tendencyjną postawą organu który ocenę stanu faktycznego oparł wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli na miejscu która odbyła się po okresie wegetacyjnym pomijając argumenty i wyjaśnienia skarżącego; e. art. 5 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, poprzez nie zastosowanie przepisów kpa - podstawowych zasad postępowania administracyjnego w procedowaniu przedmiotowej sprawy; f. art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 ww. ustawy poprzez naruszenie zasady praworządności i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego tj., nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego; g. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo, ze decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego; h. art. 25 ust. 1 i 2 , art. 27 ust. 1 i 2 , art. 31 i art. 38 ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową płatności w sytuacji kiedy skarżący spełniał przesłanki otrzymania płatności ujęte w powyższych przepisach; i. art. 26 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 72 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2021/2116 poprzez błędne zastosowanie polegające na niewłaściwym wyznaczeniu maksymalnego kwalifikowanego obszaru skutkujące zastosowaniem sankcji za rzekome przedeklarowanie faktycznie użytkowanej powierzchni; j. § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie płatności bezpośrednich poprzez jego zastosowanie tj. błędne zastosowanie/wyliczenie procentowych wartości różnicy pomiędzy powierzchnią zdeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną powodujące odmowę płatności w sytuacji kiedy powierzchnia stwierdzona została błędnie wyznaczona. Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Nie można też zaprzeczyć, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Nie można przy tym pominąć, że postępowanie w ramach przyznania płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia. Przekonuje o tym treść art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, zgodnie z którym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2). Przytoczona regulacja w istotny sposób modyfikuje obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego – że w postępowaniu o przyznanie płatności, na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie sposobu wykorzystania przez beneficjenta działki rolniczej (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 66/23 i przywołane tam orzecznictwo). Nie ma też wątpliwości co do tego, ż w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy Agencji nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wydając rozstrzygnięcie i przedstawiając jego pisemne motywy organ powinien w ramach uzasadnienia faktycznego wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w ramach zaś uzasadnienia prawnego - wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia (zob. np. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 107 oraz przywołane tam judykaty). W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2029 r. sygn. akt I SA/Rz 1011/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 137/20). Zdaniem sądu, powyżej scharakteryzowane reguły zostały w sprawie zachowane. Organ nie naruszył zarzucanych w skardze przepisów postępowania (zarzuty pod lit. a-g). Podstawą przyjętych ustaleń była kontrola administracyjna, w ramach której zweryfikowano obszar deklarowany przez skarżącego przy wykorzystaniu dostępnych narzędzi informatycznych oraz przeprowadzono kontrolę na miejscu. Ocena pozyskanych w ten sposób danych (raport z czynności kontrolnych, dokumentacja fotograficzna, pomiary działek) oraz ocena twierdzeń skarżącego przedstawianych w toku postępowania, w tym w zastrzeżeniach do wspomnianego raportu, nie nosi znamion dowolności. Organ nie pominął wyjaśnień skarżącego, tylko ocenił je w kontekście dowodów znajdujących się w aktach. Skarżący nie przedstawił żadnego kontrdowodu obrazującego inny stan spornych w sprawie działek. Sporem objęte zostały zaś ustalenia odnoszące się do dwóch działek oznaczonych lit. A i E. W przypadku działki A nie stwierdzono deklarowanej uprawy roślin miododajnych, co oznaczało, że nie wypełnia dyspozycji § 3 pkt 2 rozporządzenia o ekoschematach, zgodnie z którym, płatności do obszarów z roślinami miododajnymi są przyznawane jeżeli rolnik utworzył obszar z roślinami miododajnymi poprzez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin miododajnych wymienionych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, z tym że mieszanka ta obejmuje co najmniej jeden gatunek roślin miododajnych z gatunków wymienionych w wykazie nr 1 tego załącznika, a gatunki roślin miododajnych z gatunków wymienionych w wykazie nr 2 tego załącznika nie są dominujące w tej mieszance. W toku kontroli ustalono, że uprawa nie stanowi mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin miododajnych wymienionych w załączniku nr 3 powołanego rozporządzenia, wobec czego nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Istotne jest również, że na ww. działce stwierdzono funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej. Sąd zgadza się z organem, że farma taka zmienia przeznaczenie gruntu, który przestaje być kwalifikujący się do płatności. W przeważającej mierze grunt zajęty pod farmę fotowoltaiczną jest wykorzystywany do innych celów niż prowadzenie działalności rolniczej, tj. do produkcji energii elektrycznej. Dyrektor zasadnie zatem stwierdził, że grunt taki nie jest użytkiem rolnym spełniającym warunek kwalifikującego się hektara. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary, za grunty stanowiące kwalifikujący się hektar, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 uznaje się użytki rolne danego gospodarstwa, które w trakcie roku kalendarzowego, na który wnioskuje się o płatności bezpośrednie, są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, lub są w przeważającej mierze wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Z kolei, w myśl § 1 ust. 4 tego aktu, użytki rolne, do których mogą zostać przyznane płatności bezpośrednie, powinny spełniać warunki uznawania za kwalifikujący się hektar od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do końca roku kalendarzowego, a w przypadku gdy zakończenie działalności rolniczej nastąpi w kolejnym roku kalendarzowym - do dnia zakończenia wykonywania działalności rolniczej, wskazanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, na tych użytkach. Pełnomocnik skarżącego eksponuje, że kontrola w gospodarstwie przeprowadzona była po okresie wegetacyjnym, stąd jej wyniki nie były wiarygodne. Jego zdaniem wizytacja powinna być przeprowadzona w okresie wiosennym. Dodaje ponadto, że rozmieszczenie farmy fotowoltaicznej nie utrudnia i nie dyskwalifikuje tereny z użytku rolnego. W tym zakresie sąd zgadza się z oceną organu, że bez znaczenia pozostaje termin wykonania kontroli. Wiosenna wizytacja w terenie nie mogła zmienić ustaleń, gdyż prawie cała powierzchnia działki rolnej A (oprócz 0,05 ha) zagospodarowana jest panelami fotowoltaicznymi, co wskazuje na aktualny sposób użytkowania tego terenu. Poza tym, przeprowadzona kontrola wykazała, że zarówno obszar między panelami fotowoltaicznymi jak też cały ogrodzony teren elektrowni nie był użytkowany rolniczo: stwierdzono suchą trawę, chwasty i samosiewki drzew liściastych i iglastych (vide: dokumentacja fotograficzna wskazana szczegółowo w decyzji oraz wyjaśnienia wykonawcy kontroli). Na uwagę zasługuje przy tym, że sam skarżący w zastrzeżeniach do raportu kontroli potwierdził brak koszenia działki. Z jednej strony zatem grunt zajęty pod farmę fotowoltaiczną nie spełnia warunku kwalifikującego się hektara. Słusznie organ zauważa, że grunt został przeznaczony do produkcji energii elektrycznej, a działalność na którą powołuje się skarżący, polegająca na corocznym wiosennym dosiewie i wymieszaniu osypanych nasion z koniczny i innych gatunków popularnych chwastów z glebą, nie jest działalnością przeważającą na tym terenie. Z drugiej strony podczas kontroli nie stwierdzono deklarowanej uprawy roślin miododajnych (bodziszek i koniczyna), czego skarżący nie zdołał w żaden sposób podważyć. Wykluczenie działki A z płatności było zatem prawidłowe. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty odnoszące się do ustaleń organu dotyczących działki E. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, które części tej działki i z jakich powodów zostały wyłączone z płatności (str. 17 decyzji Dyrektora). Ustalenia w tym względzie znajdują potwierdzenie w wynikach kontroli i zostały opisane w e wstępnej części niniejszego uzasadnienia. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Po obliczeniu różnic powierzchniowych i procentowych, zastosowanie § 45 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 – skutkowało prawidłową odmową przyznania płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej. Prawidłowo też odmówiono przyznania płatności do obszarów z roślinami miododajnymi, które – jak stanowi art. 31 ustawy – są przyznawane do powierzchni gruntów położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów, posiadanych przez rolnika, na których uprawia rośliny miododajne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 5. Skoro na działce A nie stwierdzono mieszanki składającej się z co najmniej z dwóch gatunków roślin miododajnych wymienionych w załączniku nr 3 do rozporządzenia o ekoschematach, a jedynie uprawy traw na gruntach ornych z wsiewką koniczyny o powierzchni 0,05 ha, to stwierdzona wyniosła 0,00 ha. Pamiętać również trzeba, że stosowanie do ustaleń organów, na działce tej znajdują się panele fotowoltaiczne, wykluczające uznanie tego terenu jako gruntu rolnego kwalifikującego się do płatności. Uzupełniająca płatność podstawowa nie mogła zostać przyznana, gdyż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, jest przyznawana rolnikowi do powierzchni: 1) upraw roślin rodzajów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 4, uprawianych w plonie głównym, 2) gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin - do których zostało przyznane podstawowe wsparcie dochodów. Wbrew twierdzeniom skargi z decyzji organów obu instancji jednoznacznie wynika, że skarżącemu przyznano płatność do praktyki wymieszania słomy z glebą. W związku z powyższym pozbawione usprawiedliwionych podstaw okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego (lit. h-j petitum skargi). Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143). Marcin Kojło Justyna Siemieniako Paweł Janusz Lewkowicz