I SA/Bk 110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. z [...] stycznia 2012 r., nr [...], przyznająca Panu E. S. (dalej: "Skarżący") płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w pomniejszonej wysokości. W wyniku kilkukrotnego rozpoznania sprawy w postępowaniu instancyjnym organy ustaliły, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku i złożonych korektach. W wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania, w odniesieniu do zgłoszony gruntów ornych o pow. 18,92 ha, wykluczono łącznie pow. 0,12 ha. Pomniejszenia dotyczą działek oznaczonych jako A, P, Z. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta (działki A i P), a także w oparciu o wyniki raportu z weryfikacji w terenie (działka Z). Do płatności w wariancie 1.1. zakwalifikowano pow. 18,80 ha. W przypadku wariantu 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, organy stwierdziły, że powierzchnia działek rolnych, która spełnia definicję trwałego użytku zielonego wynosi 3,71 ha w miejsce zadeklarowanej przez Skarżącego powierzchni 5,47 ha. Nieprawidłowości dotyczyły działek oznaczonych jako: AB, AF, AG, AN. W tym zakresie organy oparły się na wynikach weryfikacji upraw istniejących w okresie 5 lat wstecz przed złożeniem przedmiotowego wniosku na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych do wariantu 3.1 na podstawie składanych deklaracji (oświadczeń) przez Skarżącego we wnioskach obszarowych od roku 2004. Rozpatrując sprawę w drugiej instancji, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. nie podzielił zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę dotychczas zebranych dowodów. Stwierdził, że na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r. Nr 64 poz. 427, ze zm.), to strony postępowania są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, dając wiarę oświadczeniom złożonym w postaci wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w latach 2004-2008 przez Pana E. S., nie dając wiary natomiast deklaracjom (oświadczeniom) w zakresie trwałych użytków zielonych z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] listopada 2011 r. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego błędnego rozumienia art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r., zawierającego definicję trwałego użytku zielonego, organ odwoławczy wskazał, że "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegajace płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. Przepisy art. 4 ust. 2 akapit 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. stanowią: w drodze odstępstwa od art. 2 ust. 2 obszary ponownie przekształcone lub ustanowione jako trwałe użytki zielone od pierwszego dnia po ich ponownym przekształceniu lub ustanowieniu są uznawane za trwałe użytki zielone. Obszary te wykorzystuje się do uprawy traw lub innych upraw zielonych przez pięć kolejnych lat następujących po ich przekształceniu. Dokonując analizy wymienionych przepisów, organ odwoławczy stwierdził, że trwałe użytki zielone to grunt, którego wyłączenie z płodozmianu miało nastąpić 5 lat przed dniem złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. S. zarzucił decyzji Dyrektora P. Oddziału ARiMR w Ł.: – naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wnikliwej i obiektywnej oceny zebranych dowodów w tym wniosku rolnika o przyznanie płatności oświadczeń z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r. i [...] listopada 2011 r., znaków i śladów granicznych działek rolnych; – naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. była nieprawidłowa i podlegała uchyleniu; – błędną wykładnię art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników -zawierającego definicję trwałego użytku zielonego, a przez to bezpodstawne wykluczenie z pakietu Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach działek rolnych D, AN, AB, AF, AG, w sytuacji kiedy są to "trwałe użytki zielone"; – obrazę art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w z w. z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w wyniku tego bezpodstawne zmniejszenie powierzchni deklarowanej tj. działek rolnych A, P i Z o 0,12 ha w sytuacji, w której dopuszczalna tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja nie może przekraczać 1,0 ha w warunkach niezgodności wynoszącej 1 ha - co niewątpliwie mieści się w granicach tejże tolerancji. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. i przekazanie sprawy temu ostatniemu organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz od Dyrektora P. Oddziału ARiMR w Ł. kosztów postępowania przed WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sąd rozpoznając sprawę w jej granicach nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, w tej sprawie organy należycie ustaliły stan faktyczny. Dotyczy to zarówno powierzchni gruntu kwalifikującej się do płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 1.1 - Zrównoważony system gospodarowania, a także powierzchni działek rolnych, która spełnia definicję trwałego użytku zielonego. W pierwszym przypadku organy ustaliły, że faktyczna powierzchnia działek kwalifikujących się do płatności wynosi 18,80 ha i jest mniejsza o 0,12 ha w stosunku do powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącego. Ustaleń tych organy dokonały na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), wykonanych w oparciu o dostępne w systemie informatycznym ARiMR zdjęcia obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta (działki A i P), a także w oparciu o wyniki raportu z weryfikacji w terenie (działka Z). Prawidłowości tych ustaleń nie podważa zgłoszony dopiero na etapie skargi do Sądu zarzut pominięcia przy pomiarze 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, co miałoby skutkować naruszeniem art. 30 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, poprzez jego niezastosowanie i w wyniku tego bezpodstawne zmniejszenie powierzchni deklarowanej. Trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że przywołane przez Skarżącego rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r. i w związku z tym przepisy tego rozporządzenia nie mogły mieć w tej sprawie zastosowania. W 2010 r. obowiązywało w tym zakresie rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. z 2009 r., Nr 316, str. 65). Zgodnie z art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia: "Powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnianiu 1,5 - metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha". Jak wyjaśnił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę, zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, szerokość strefy buforowej wykorzystywana do obliczania tolerancji pomiaru, nie może przekraczać 1,5 metra, jednak powinna być uzależniona od dokładności urządzenia pomiarowego. Stosując się do zaleceń KE, ARiMR w grudniu 2008 roku, zleciła Katedrze Geodezji Satelitarnej i Nawigacji na Uniwersytecie W.-M. w O. wykonanie ekspertyzy w sprawie określenia zasad obliczania maksymalnych wartości tolerancji dla każdego typu odbiornika wykorzystywanego przez ARiMR w ramach kontroli kwalifikowalności powierzchni. Testy odbiorników przeprowadzone były zgodnie z wytycznymi KE zawartymi w dokumencie JRC: IPSC/G03/P/SKA/Asi D (2007) (8307). W wyniku ekspertyzy powstało opracowanie: "Określenie wiarygodności pomiarów dokonywanych odbiornikami GPS typu: Leica GS20, Trimble GeoExplorer-GEO XT oraz Topcon GMS-2 na potrzeby kontroli płatności powierzchniowych". Przeprowadzone testy walidacji pozwoliły na określenie wartości strefy buforowej, która dla wszystkich typów odbiorników wykorzystywanych przez ARiMR wyniosła 1,25 m. Otrzymana wartość stosowana jest w ramach kontroli realizowanych przez pracowników ARiMR i na zlecenie ARiMR i nie przekracza maksymalnej wartości strefy buforowej, o której mowa w art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnienia te, w ocenie Sądu, są w pełni przekonujące i pozwalają przyjąć, że dokonane przez organ pomiary spełniają wymogi dokładności. Strona skarżąca nie wykazała przy tym, że zastosowana przez organ metoda pomiaru powierzchni działek rolnych jest błędna, jak też, że uzyskane wyniki nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Dlatego też nie zasługiwały na uwzględnienie zgłoszone w tym zakresie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 80 k.p.a., a także obowiązującego w 2010 r. przepisu art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Prawidłowe są także ustalenia organów w przedmiocie należących do Skarżącego działek rolnych, które spełniają definicję "trwałego użytku zielonego". Zgodnie art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., "trwałe użytki zielone" oznaczają trwałe użytki zielone zgodnie z definicją w art. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Przy czym, w drodze odstępstwa od art. 2 ust. 2, obszary ponownie przekształcone lub ustanowione jako trwałe użytki zielone od pierwszego dnia po ich ponownym przekształceniu lub ustanowieniu są uznawane za trwałe użytki zielone; obszary te wykorzystuje się do uprawy traw lub innych upraw zielnych przez pięć kolejnych lat następujących po ich przekształceniu (art. 4 ust. 2 akapit 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Zgodnie zaś z art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I. Z powyższego wynika, że dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji, tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 listopada 2011 r., sygn. I SA/Bk 265/11). W drodze odstępstwa, grunty ponownie przekształcone lub ustanowione jako trwałe użytki zielone od pierwszego dnia po ich ponownym przekształceniu lub ustanowieniu są uznawane za trwałe użytki zielone. W tej sprawie organy bezspornie ustaliły, że część zgłoszonych przez Skarżącego działek rolnych nie spełnia warunków definicji "trwałego użytku zielonego" w rozumieniu art. 2 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, bowiem podlegała płodozmianowi w okresie ostatnich pięciu lat. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie składanych przez Skarżącego wniosków o płatności rolne za lata 2004-2009. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazał, w jaki sposób Skarżący uprawiał poszczególne działki w latach 2004-2009. Z dokonanej przez organ analizy wynika, że na powierzchni 1,76 ha działek ewidencyjnych, zadeklarowanych do pakietu 3, w okresie pięciu lat występowały uprawy inne niż trwałe użytki zielone. Grunty te nie miały charakteru "trwałych użytków zielonych"i nie można w tym przypadku mówić o ich ponownym przekształceniu lub ustanowieniu jako trwałe użytki zielone. Bezzasadny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. Zatem w odniesieniu do powierzchni 1,76 ha działek ewidencyjnych organy słusznie odmówiły płatności do trwałych użytków zielonych, stosownie do § 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262). W świetle powyższego bezzasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie należycie ustalony został stan faktyczny i zastosowane zostały właściwe przepisy prawa materialnego, zatem istniała podstawa do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. Nie dostrzegając w tej sprawie naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.