I SA/Bk 111/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), asesor WSA Jacek Pruszyński, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej o przyznaniu wsparcia dla działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i odmowy przyznania wsparcia za 2005 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja ostateczna Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nr [...] z dnia [...].01.2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [....] z dnia [...].11.2007 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. ONW). Pan J. I., zwany dalej Skarżącym lub Stroną, złożył w dniu 10.05.2005 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S.. W wyniku przeprowadzonej pozytywnie weryfikacji ww. wniosku, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w dniu [...].01.2006 r. wydał Skarżącemu decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 18.05.2006 r. organ pierwszej instancji powziął informację o nowych, istotnych okolicznościach w sprawie, które nie były znane w dniu wydania ww. decyzji. Podczas weryfikacji wniosku o przyznanie płatności ONW innego producenta rolnego uzyskano informacje, że w 2005 r. faktycznym użytkownikiem działek rolnych wykazanych we wniosku Skarżącego był inny producent rolny. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z dnia [....].11.2006 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności ONW. Organ pierwszej instancji w dniu [...].01.2007 r. wydał decyzję nr [...]o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności ONW. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie do organu odwoławczego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w dniu [...] r. na mocy decyzji nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji w celu ustalenia faktycznego użytkownika działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 26, 27, 28 w obrębie S. przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...].08.2007 r. W dniu [...].11.2007 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności ONW. Od powyższej decyzji Skarżący złożył do organu odwoławczego odwołanie. Organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...].01.2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w świetle § 2 i § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), podstawowymi przesłankami wymaganymi do uzyskania płatności ONW są m. in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta jest prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. W § 2 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. podano definicję działalności rolniczej, która polega na prowadzeniu produkcji roślinnej i zwierzęcej, w tym również produkcji materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcji warzywniczej, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadowniczej, hodowli i produkcji materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcji zwierzęcej typu przemysłowego, fermowego oraz chów i hodowlę ryb. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ drugiej instancji wziął pod uwagę zawarte w aktach przedmiotowej sprawy protokoły przesłuchania świadków z rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach [...].12.2006 r. i [...].08.2007 r., protokół z przesłuchania świadka w dniu [...].10.2007 r., umowę dzierżawy zawartą w dniu [..].04.2001 r. pomiędzy Panem J. I. oraz jego żoną Z. I. (wydzierżawiający), a Panem J. P. oraz jego żoną G. P. (dzierżawcy) na okres od 03.04.2001 r. do 3 0.04.2011 r. dotyczącą nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi S., gmina S. o powierzchni 9,87 ha oznaczonej numerami działek ewidencyjnych 26, 27 i 28, oraz wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia [...].06.2005 r., jak również dowód w postaci decyzji Starosty S. nr GNA[...] z dnia [.].01.2006 r. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wykreślenia dzierżawców J. i G. P. do gospodarstwa położonego we wsi S., gmina S., którego współwłaścicielami są J. i Z. I.. Organ drugiej instancji również wziął pod uwagę fakt, że Państwo I. wystąpili do Sądu o zwrot przedmiotowej nieruchomości i - na mocy ugody sądowej - wydanie nieruchomości rolnej będącej przedmiotem umowy dzierżawy, wyznaczono Państwu P. na dzień 02.11.2007 r., czyli po wykonaniu prac polowych na gruntach rolnych (m.in. zebranie plonów) przez dzierżawców (zeznania podczas rozprawy administracyjnej w dniu 28.08.2007 r.). Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona wskazała, że oprócz umowy dzierżawy zawartej w dniu 03.04.2001 r. istniało porozumienie (umowa ustna) zawarte w 2005 roku pomiędzy Państwem J. i Z. I. (wydzierżawiającymi) a Państwem J. i G. P. (dzierżawcami), które zdaniem Wnioskodawcy precyzowało warunki umowy dzierżawy. Jednakże w opinii organów administracyjnych porozumienie to dotyczyło jedynie ustalenia, kto złoży wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Organy administracyjne wskazały, iż art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) nakazuje stosowanie między innymi art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do płatności obszarowych, tj. płatności na bazie powierzchni gruntów rolnych - zatem m.in. w odniesieniu do płatności ONW. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Za daną grupę upraw uważa się obszary ONW. Według organów administracyjnych w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do otrzymania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego wynosiła 100%, a zatem Skarżącemu na 2005 r. płatność z tytułu ONW nie przysługiwała. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną Skarżący zarzucił, iż organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do stwierdzenia zawartego w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, a dotyczącego zarzutu uprawy działek przez wydzierżawiającego sprzecznie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Skarżący stwierdził, iż oświadczenia złożone przez J. P. sformułowane "uprawiałem zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej", są nieprawdziwe. Uzasadniając ww. stwierdzenie, Skarżący wskazał, iż Pan J. P. naruszył stosunki wodne poprzez zniszczenie rowu odpływowego od istniejącego tam basenu przeciwpożarowego. Według Skarżącego J. P. uprawiając przedmiotowe działki realizował jego wolę (właściciela działek). Ponadto Skarżący wniósł o dokonanie niezbędnych czynności potwierdzających przedstawiony fakt (naruszenie stosunków wodnych) i dołączenie dowodu do akt sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze organ podtrzymał stanowisko przedstawione w ostatecznej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu nieodniesienia się do kwestii naruszenia przez J. P. stosunków wodnych organ odwoławczy wskazał, iż zagadnienie to nie miało znaczenia w sprawie. Najważniejszym elementem w przedmiotowej sprawie było według tego organu ustalenie posiadacza przedmiotowych działek rolnych, a to zostało ustalone na podstawie zeznań świadków. Wskazane przez Pana J. I. okoliczności dotyczące zniszczenia przez Pana J. P. urządzeń melioracyjnych i przeciwerozyjnych potwierdzają fakty udowodnione przez organ pierwszej instancji, że skarżący nie był posiadaczem przedmiotowych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak też procesowego, które miało bądź mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przedmiotowej sprawie spór wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy działalność rolniczą na nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi S., gmina S. o powierzchni 9,87 ha oznaczonej numerami działek ewidencyjnych 26, 27 i 28, prowadził w 2005 r. Skarżący, czy też działalność ta była wykonywana przez inne osoby. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 ze zm.), płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26.06.1999, z późn. zm.), oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W myśl zaś § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. W opinii Sądu zasadnie organy administracyjne wywiodły, iż z treści ww. przepisów prawa wynika, że podstawową przesłanką uzyskania płatności ONW jest wymóg prowadzenia faktycznej działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych. W związku z powyższym konieczne w sprawie było przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia podmiotu faktycznie prowadzącego taką działalność na wspomnianych gruntach. Zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego możliwe jest bowiem dopiero po ustalenia stanu faktycznego jaki zaistniał w danej sprawie. Zdaniem Sądu nie sposób wskazać na naruszenie przez te organy przepisów prawa procesowego w związku z ustaleniem, iż Skarżący w 2005 r. nie prowadził na wskazanych gruntach działalności rolniczej. Jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciążący na organach administracyjnych (art. 7 k.p.a.) i przejawia się w konieczności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § k.p.a.). Poszukiwanie i ujawnianie dowodów oparte jest na zasadzie legalności, tzn. dowodem w sprawie administracyjnej jest wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, o ile nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § k.p.a.). Należy przy tym wskazać na jeszcze inną, nie mniej ważną zasadę postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zebrany w sprawie materiał dowodowy organ administracyjny ocenia na podstawie własnej wiedzy oraz doświadczenia. Ocenie tej podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej z sobą łączności. Na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ administracyjny wnioski mają logiczne uzasadnienie. Całe natomiast postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.), który to postulat tyczy się głównie kultury administrowania, w tym merytorycznej poprawności i staranności podejmowanych w tym postępowaniu działań. W opinii Sądu nie ma znaczenia w tej sprawie fakt, iż J. P. według Skarżącego uprawiał przedmiotowe grunty z naruszeniem stosunków wodnych, a zatem również sprzecznie z zasadami dobrej praktyki rolniczej. Okoliczność ta w żaden sposób nie miała i nie mogła mieć wpływu na fakt pozbawienia prawa Skarżącego do otrzymania płatności ONW. Jakiekolwiek ustalenia w powyższym zakresie nie zmieniłyby faktu, iż Skarżący nie prowadził na wspomnianych gruntach działalności rolniczej, a w konsekwencji w ogóle nie był uprawniony do otrzymania wspomnianych płatności. Sąd nie podziela stanowiska, iż J. P. uprawiając grunty realizował tylko wolę Skarżącego. Twierdzeniu temu przeczy stan faktyczny ustalony w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy w toku postępowania. W szczególności mając na względzie zapisy umowy dzierżawy z dnia [.].04.2001 r. na okres od 03.04.2001 r. do 3 0.04.2011 r. dotyczącego nieruchomości rolnej położonej na terenie wsi S., gmina S. o powierzchni 9,87 ha oznaczonej numerami działek ewidencyjnych 26, 27 i 28, wypowiedzenie umowy dzierżawy z dnia 18.06.2005r., a także fakt wystąpienia Skarżącego do Sądu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyjąć za zasadne twierdzenie Skarżącego, iż to on, a nie J. P. prowadził na przedmiotowych gruntach działalność rolniczą. Podkreślić należy, iż przepisy odnoszące się do przyznawania płatności ONW mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Podstawowym warunkiem do uzyskania płatności ONW jest przede wszystkim wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach. Nie mają w tym przypadku znaczenia ustalenia zawarte między dzierżawcą a wydzierżawiającym w przedmiocie tego, kto wystąpi z wnioskiem o uzyskanie płatności ONW. W takim stanie prawnym i faktycznym, Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. W szczególności należy wskazać, iż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy administracyjne uprawnione były do zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), przewidującego wyłączenie z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. W takim stanie prawnym i faktycznym, Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w oparciu o art. 151 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.