I SA/Bk 117/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na wezwanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie złożenia informacji dotyczącej wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej – W. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w B. - uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 (dwustu) złotych. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. pismem z [...] marca 2022 r. nr [...] wezwał W. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (dalej; "Spółka") do złożenia informacji dotyczących wykonania niezbędnych przychodów przedstawionych przez Spółkę pismem z [...] stycznia 2022 r. w odniesieniu do wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków z [...] marca 2018 r. na okres 3 lat (2018 – 2021) na terenie Gminy B. i Gminy W. W wezwaniu wskazano zakres żądanych informacji i to, że są one niezbędne dla realizacji zadania Dyrektora RZGW jako organu regulacyjnego przewidzianego w art. 27a ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm. – dalej: u.z.z.w.). Wskazano, że zadanie to polega na zbieraniu i przetwarzaniu informacji dotyczących przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych. W podstawie prawnej wezwania przywołano przepisy art. 27b w zw. z art. 27 a ust. 3 pkt 5 u.z.z.w. Ponadto w wezwaniu zawarto pouczenie o zagrożeniach karami pieniężnymi za nieprzekazanie informacji, na podstawie art. 29 ust. 3 i ust. 8 u.z.z.w. W dniu 31 marca 2022 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższe wezwanie, kwalifikując je jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 27b ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 27b ust. 1 u.z.z.w., w zakresie, w jakim organ regulacyjny nie żąda od Spółki informacji lub dokumentów dotyczących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zaś żąda przedstawienia czynników, przyczyn, które miały bezpośredni wpływ na wystąpienie różnic pomiędzy wartością planowaną, a wartością rzeczywistą w odniesieniu do poszczególnych kosztów bezpośrednich i pośrednich na działalność zbiorowego zaopatrzenia w wodę (ścieków) poprzez wykazanie zdarzeń mających wpływ na koszty w trzyletnim okresie obowiązywania taryfy, którą organ sam zatwierdził; - art. 27b ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. poprzez niewskazanie celu wezwania, w sytuacji w której żądanie przedstawienia czynników i przyczyn w zakresie zadanych pytań od 1 do 2.12. nie prowadzi do obliczania średnich cen dostaw wody i odbioru ścieków -jako zadania organu regulacyjnego, co czyni przyczynę wezwania pozorną i niemającą oparcia w przepisach prawa; - art. 27b ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. poprzez żądanie (pod rygorem nałożenia kary pieniężnej) udzielenia odpowiedzi na pytania organu regulacyjnego zawarte w pkt. 1.4, 1.5, 1.9, 2.4, 2.5, 2.10, w sytuacji, w której nie wypełniają one dyspozycji art. 27a ust. 3 pkt 5 u.z.z.w. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu i o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Zdaniem Spółki, zaskarżone wezwanie jako "inny akt" z zakresu administracji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, nie prowadzi do wydania rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, nie stosuje się do niego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, więc jest możliwe uruchomienie w stosunku do niego kontroli sądowoadministracyjnej. Strona skarżąca wskazuje na dokument w postaci informacji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2022 oraz [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie średnich cen dostaw wody i odbioru ścieków, dla których właściwy jest Dyrektor RZWG. Zdaniem Spółki, świadczy on o tym, że cel wezwania, jeżeli miałby nim być określenie średnich cen wody i ścieków, został już przez organ regulacyjny zrealizowany. Przypisanie organowi regulacyjnemu tak szerokich kompetencji do gromadzenia wszelkich, bez wyjątku, informacji, prowadziłoby w rzeczywistości do niczym nieograniczonej możliwości kontroli przedsiębiorcy, bez wskazywania celu, w jakim administracja to czyni. Zaskarżony akt oraz żądanie w nim zawarte nie powinien funkcjonować w obrocie prawnym, albowiem organ regulacyjny usiłuje dokonać nim wykładni rozszerzającej kompetencji, która ustawodawca przyznał mu w treści art. 27 b u.z.z.w. w zakresie, w jakim przepis ten uprawnia organ do wezwania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań. Strona skarżąca wskazuje na bezzasadność zadanych pytań i brak merytorycznego związku z przepisem art. 27a ust. 3 pkt 5 u.z.z.w. w zakresie, w jakim przepis ten uprawnia organ regulacyjny do zbierania i przetwarzanie informacji dotyczących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny kontroluje: legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. lub na bezczynność (zaniechanie) w podjęciu konkretnego aktu lub czynności (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). W sprawie została złożona skarga na skierowane do Spółki wezwanie do złożenia informacji dotyczących wykonania niezbędnych przychodów przedstawionych przez tę Spółkę pismem z [...] stycznia 2022 r. w odniesieniu do wniosku o zatwierdzenie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków z [...] marca 2018 r. na okres 3 lat (2018 – 2021) na terenie Gminy B. i Gminy W. Spółka wskazuje, że zaskarżone pismo jest innym aktem z zakresu administracji publicznej i jako takie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania, czy nałożenia obowiązku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc - musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149). O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można więc mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19). Zgodnie z art. 27a ust. 1 u.z.z.w. dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest organem regulacyjnym. Do jego zadań należy m.in. zbieranie i przetwarzanie informacji dotyczących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, w szczególności obliczanie średnich cen dostaw wody i odbioru ścieków i publikowanie informacji o tych cenach (art. 27a ust. 3 pkt 5 u.z.z.w.). W celu wykonywania zadań określonych w ustawie organ regulacyjny może wzywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorcę usług lub gminę, w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania tych zadań (art. 27b ust. 1 u.z.z.w.). Wezwanie takie zawiera m.in. wskazanie zakresu informacji lub dokumentów, celu wezwania, pouczenie o sankcjach za nieprzekazanie informacji lub dokumentów oraz za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd. Zdaniem Sądu, wezwanie do przekazania informacji lub dokumentów niezbędnych do wykonywania zadań organu regulacyjnego, nie jest aktem ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na takie wezwanie można byłoby rozważać, gdyby stwierdzało ono istnienie obowiązku wynikającego z "przepisów prawa". Istotne jest przy tym, że taki obowiązek musiałby wynikać z przepisów prawa materialnego. Tylko prawo materialne może przyznać, stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek. Nie sposób natomiast wskazać przepis prawa materialnego, który nakładałby obowiązek, do którego wykonania została wezwana Spółka. Przywołane przepisy przyznały natomiast organowi regulacyjnemu określone w art. 27a u.z.z.w. kompetencje do zbierania i przetwarzania określonych informacji. Kompetencji tej odpowiada obowiązek m.in. przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych przekazywania tych informacji. Wezwanie do ich złożenia w żaden sposób nie stwierdza w odniesieniu do Spółki żadnego obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Spółka nie jest w tej sytuacji pozbawiona ochrony prawnej. Adresat wezwania może bronić swoich praw oraz interesów w innym postępowaniu. Jeżeli dojdzie do sytuacji nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji lub dokumentów czy też za przekazanie informacji lub dokumentów nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd, decyzja w tym przedmiocie będzie podlegała zarówno kontroli instancyjnej przed organami administracyjnymi, jak też kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu Sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).