I SA/Bk 1205/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant stażysta Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Burmistrz G. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] określił M. B. (dalej: "Skarżący") ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w roku 2016. Wskazano, że Skarżący, pomimo ciążącego obowiązku, nie złożył deklaracji, w związku z powyższym organ do określenia wysokości stawki opłaty przyjął stawkę za odpady zbierane w sposób nieselektywny. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i określiło Skarżącemu jako właścicielowi działki położonej w obrębie Miasta G. o nr ewid. [...] wysokość ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od 2016 r. na kwotę 307,74 zł. W uzasadnieniu organ zauważył, że Rada Miejska w G. Uchwałą numer [...] (dalej jako: "uchwała [...]") ustaliła ryczałtową stawkę opłaty w zależności od sposobu zbierania i odbierania w sposób selektywny w kwocie 164.64 zł, a w sposób nieselektywny w kwocie 307,74 zł. Zgodnie z Uchwałą nr [...] (dalej jako: "uchwała nr [...]") Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2015 r., właściciel nieruchomości uiszcza na rzecz gminy ryczałtową opłatę z góry w terminie do 15 lutego każdego roku, począwszy od 2016 r. W sprawie ustalono, że Skarżący jest właścicielem działki położonej w obrębie Miasta G., o numerze działki [...] oraz że na ww. działce znajduje się budynek o funkcji "inne niemieszkalne". Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (dalej jako: m.p.z.p.) ww. nieruchomość przeznaczona jest pod usługi w zakresie turystyki i wypoczynku. Organ przytoczył treść przepisu art. 6j ust. 3b i 3c ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U z 2016r. poz.250, dalej jako: "u.c.p.g.") i stwierdził, że jeśli dana nieruchomość ma charakter letniskowy, rekreacyjno - wypoczynkowy, wówczas ustalana jest w uchwale zryczałtowana stawka opłaty za rok - bez względu na faktyczny okres przebywania na nieruchomości. W analizowanym przypadku stawka ta określona została mocą uchwały nr [...] i wynosi - w zależności od sposobu zbierania i odbierania odpadów: w sposób selektywny -164.64 zł, a w sposób nieselektywny – 307,74 zł. Organ uznał za bezsporną okoliczność, że sporna nieruchomość może być zaliczona do kategorii z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Za bez znaczenia organ uznał podnoszony fakt, że wysokość opłaty nie odnosi się do faktycznego okresu przebywania na nieruchomości i faktycznej ilości wytwarzanych na niej odpadów komunalnych wskazując, że dla tego rodzaju nieruchomości rada gminy określa jedną zryczałtowaną stawkę opłaty za cały rok - bez względu na okres wykorzystywania nieruchomości, jak i ilość wytworzonych tam odpadów. Ponadto Kolegium zaakceptowało pogląd, że w przypadku braku deklaracji (a co za tym idzie braku określenia sposobu gromadzenia odpadów) nie ma podstaw by domniemywać, że odpady zbierane są w sposób selektywny. Niższa, preferencyjna stawka została przewidziana w uchwale w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości w złożonej deklaracji zobowiązał się do zbierana odpadów komunalnych w sposób selektywny. Skoro Skarżący nie złożył wymaganej przepisami prawa deklaracji, nie może być względem niego zastosowana opłata w preferencyjnej wysokości. Oznacza to, że podstawę określenia wysokości opłaty będzie stanowiła wyższa stawka - za odpady gromadzone w sposób nieselektywny. Kolegium wyjaśniło, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było określenie przez organ I instancji wysokości opłaty za 2016 r., zaś z uwagi na brzmienie art. 6o u.c.p.g., wydawane decyzje nie powinny wskazywać daty krańcowej okresu objętego postępowaniem, tzn. na podstawie decyzji adresat zobowiązany jest do wnoszenia cyklicznie określonej tam opłaty, aż do momentu zmiany danych będących podstawą do określenia opłaty. Zdaniem SKO, zawarty w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., zwrot "za rok" oznacza, iż opłata ma charakter roczny (tak jak opłata od właścicieli nieruchomości zamieszkałych ma charakter miesięczny), nie jest to jednak podstawa, do tego, by w decyzji określić opłatę tylko za jeden rok (podjęte uchwały również nie dotyczą tylko jednego roku). W związku z tym postępowaniem można było objąć okres od 2016 r. - od tego roku obowiązują uchwały ustalające zryczałtowaną stawkę dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi, wskazując, że pełnomocnictwo dostarczone zostało przez pełnomocnika dopiero na etapie wniesienia odwołania. Pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnictwa nie zawiera - pomimo tego, że wymienione jest ono jako załącznik. Nie można więc czynić zarzutu organowi administracji, że decyzję doręczono tylko Skarżącemu, gdyż nie dopełniono formalnych wymogów w zakresie umocowania pełnomocnika do działania. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik Spółki złożył skargę do Sądu, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez określenie Skarżącemu - właścicielowi działki położonej w obrębie Miasta G. o nr ewid. [...] wysokości ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi począwszy od 2016 r. na kwotę 307,74 zł - na podstawie Uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2015 r., [...], która w oczywisty sposób sprzeczna jest z treścią ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w rezultacie nieważna z mocy samego prawa i niemogąca być tym samym podstawą wydanej decyzji, zaś organ winien w takiej sytuacji stwierdzić nieważność poprzedniej decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia [...] czerwca 2016 r. – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niniejszej sprawy oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało błędnymi ustaleniami w przedmiocie wysokości ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na działce należącej do Skarżącego, ponieważ wysokość opłaty powinna być ustalona po zbadaniu okresu przebywania na danej nieruchomości i faktycznego czasu wytwarzania odpadów na niej, a wreszcie faktycznie wytworzonej ilości odpadów, przy czym bezzasadnie organ administracji przerzucił wyłącznie na mnie obowiązek podjęcia stosownej inicjatywy w tym zakresie, pozostając całkowicie biernym. – art. 6j ust. 3b i 3c w zw. z art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w roku 2016 wbrew wymogom formalnym i wytycznym ustanowionym w w/w przepisach prawnych, jak też zasadom logiki i proporcjonalności w działaniach organów administracji publicznej, na co pośrednio zwrócił uwagę organ orzekający w niniejszej sprawie i co skutkowało uchyleniem decyzji Burmistrza Miasta G. - opartej o Uchwałę, która sprzeczna jest w swej treści z w/w ustawą,. W oparciu o te zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, ewentualnie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowień, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Zgodnie z treścią art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Oznacza to, że jeśli dana nieruchomość ma charakter letniskowy, rekreacyjno - wypoczynkowy, wówczas ustalana jest w uchwale zryczałtowana stawka opłaty za rok - bez względu na faktyczny okres przebywania na nieruchomości. W analizowanym przypadku stawka ta określona została mocą uchwały nr [...] i wynosi - w zależności od sposobu zbierania i odbierania odpadów: w sposób selektywny - 164.64 zł, a w sposób nie selektywny - 307.74 zł. Organ I instancji ustalił prawidłowo, że nieruchomość, zgodnie z przepisami m.p.z.p., przeznaczona jest pod usługi w zakresie turystyki i wypoczynku. Na terenie, gdzie znajduje się budynek wprowadza się zakaz wszelkiej zabudowy trwałej - ze względu na objęcie zasięgiem fali powodziowej rzeki B. Również w oświadczeniu do celów określenia podatku od nieruchomości wskazano, że nieruchomość zaliczana jest do budynków letniskowych. W aktach sprawy znajduje się także pismo Starosty Powiatowego w M., gdzie wyjaśnia się, że w wypisie z kartoteki budynków do działki [...] położonej w obrębie G., jest przypisany budynek o numerze ewidencyjnym [...] o funkcji "inne niezamieszkałe". Skarżący nie wykazał w toku postępowania, by budynek miał inny charakter. Co więcej, w odwołaniu jednoznacznie wyjaśnił, że nieruchomość ma charakter letniskowy, używana jest jedynie przez okres kliku miesięcy w roku (...) w trakcie których występuje dość wysoka temperatura powietrza". Bezspornym jest więc fakt, że nieruchomość zaliczona może być do kategorii o której mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Z przytoczonych powyżej względów, bez znaczenia jest podnoszony przez Skarżącego fakt, iż wysokość opłaty nie odnosi się do faktycznego okresu przebywania na nieruchomości i faktycznej ilości wytwarzanych na niej odpadów komunalnych. Dla tego rodzaju nieruchomości, rada gminy określa jedną zryczałtowaną stawkę opłaty za cały rok - bez względu okres wykorzystywania nieruchomości, jak i ilość wytworzonych tam odpadów. Skarżący podnosi, że w decyzji nie uzasadniono sposobu obliczenia wysokości opłaty, jednocześnie wskazuje na treść art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Należy jednak zwrócić uwagę, że podany sposób obliczenia zryczałtowanej stawki opłaty odnosi się do rady gminy: "rada gminy uchwala ryczałtową...". Treść ust. 3c odnosi się zaś o sposobu określenia wysokości tej stawki. Faktem jest, że można mieć wątpliwości, co do sposobu określenia w uchwale stawki opłaty; ustawodawca nakazuje bowiem, by ryczałtowa stawka opłaty ustalana była, jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem przedmiotowa uchwała posługuje się jedną stawką opłaty (jedną dla każdego sposobu gromadzenia odpadów), bez względu na liczbę pojemników. Do akt sprawy dołączone zostało stosowne wyliczenie wysokości opłaty zawartej w uchwale, co nie zmienia faktu, ze jest to jedna opłata. Podkreślenia jednakże wymaga, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wiąże organy. Dopóki przedmiotowa uchwała nie zostanie wzruszona, obowiązkiem organów jest stosować się o jej treści. Należy również odnieść się do faktu określenia wysokości opłaty dla odpadów zbieranych i odbieranych w sposób nieselektywny. Skarżący nie złożył deklaracji (nie zadeklarował więc sposobu zbierania odpadów na nieruchomości). Organ I instancji nie przeprowadził co prawda postępowania dowodowego, w trakcie którego mógłby ustalić sposób gromadzenia odpadów, ale w tym zakresie Sąd akceptuje pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, w przypadku braku deklaracji (a co za tym idzie braku określenia sposobu gromadzenia odpadów) nie ma podstaw by domniemywać, że odpady zbierane są w sposób selektywny. Niższa, preferencyjna stawka została przewidziana w uchwale w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości w złożonej deklaracji zobowiązał się do zbierana odpadów komunalnych w sposób selektywny. Skoro Skarżący nie złożył wymaganej przepisami prawa deklaracji, nie może być względem niego zastosowana opłata w preferencyjnej wysokości. Oznacza to, że podstawę określenia wysokości opłaty będzie stanowiła wyższa stawka - za odpady gromadzone w sposób nieselektywny (por. wyr. WSA w Białymstoku z dnia 07 lutego 2014 r., sygn. I SA/Bk 526/13, WSA w Gdańsku z 09 września 2015 r., sygn. I SA/Gd 576/15, dostępny w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako: "CBOSA"). Odnosząc się do zarzutu obowiązku dostarczania odpadów do siedziby przedsiębiorcy odbierającego odpady, wskazać należy, że taki obowiązek nie został nałożony mocą przedmiotowej decyzji, pozostaje więc poza zakresem postępowania prowadzonego przez tut. Kolegium. Na marginesie można jedynie zauważyć, że odpady mają być odbierane od właściciela nieruchomości, a ich samodzielne dostarczanie możliwe jest tylko przypadku zbierania odpadów w punktach selektywnej zbiórki odpadów. Osoba fizyczna, co od zasady, nie posiada stosownych zezwoleń (zezwolenia na transport), na mocy których mogłaby samodzielnie przewozić odpady do siedziby przedsiębiorcy. Należy również wskazać, że organ I instancji wszczynając postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie wskazał jednak, jakiego okresu dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jest to obowiązek organu. Strona musi być bowiem świadoma, za jaki okres ma być przeprowadzona kontrola, zgromadzony materiał dowodowy i mieć możliwość przygotowania się do prowadzonego postępowania (por. wyr. WSA w Białymstoku z dnia 06 maja 2015 r., sygn. I SA/Bk 631/14, dostępny w: "CBOSA"). Należy jednak wskazać, że pomimo tego, iż uchwały wprowadzające opłatę zryczałtowaną podjęte zostały w 2015 r. to we wszystkich wskazano, iż obowiązują one od dnia 1 stycznia 2016 r., co oznacza, że postępowanie nie mogło dotyczyć roku wcześniejszego (sprzed dnia wejścia w życie uchwał). Uznać więc należy, że postanowienie, pomimo braku określenia okresu jakiego ma dotyczyć, swoim zakresem może objąć tylko czas począwszy od 2016 r. Organ I instancji, w decyzji określił wysokość opłaty za 2016 r. W ocenie Sądu, mając na względzie aktualne brzmienie art. 60 u.c.p.g., wydawane decyzje nie powinny wskazywać daty krańcowej okresu objętego postępowaniem, tzn. na podstawie decyzji adresat zobowiązany jest do wnoszenia cyklicznie określonej tam opłaty, aż do momentu zamiany danych będących podstawą do określenia opłaty. Zawarty w art. 6j ust. 3b u.c.p.g., zwrot "za rok" oznacza, iż opłata ma charakter roczny (tak jak opłata od właścicieli nieruchomości zamieszkałych ma charakter miesięczny), nie jest to jednak podstawa, do tego, by w decyzji określić opłatę tylko za jeden rok (podjęte uchwały również nie dotyczą tylko jednego roku). Reasumując, postępowaniem można było objąć okres od 2016 r. - od tego roku obowiązują uchwały ustalające zryczałtowaną stawkę dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe. Decyzja musi być jednak wydana "na przyszłość", a nie na dany rok. Z tych względów, organ zasadnie uchylił decyzję w całości i rozstrzygnął co do istoty sprawy. Tego rodzaju działanie nie wpływa na pogorszenie sytuacji Skarżącego. Konsekwencją jest bowiem, że organ nie będzie zmuszony do corocznego prowadzenia postępowania i wydawania decyzji, Skarżący zaś zachowuje prawo do złożenia w trakcie obowiązywania decyzji deklaracji, o ile zmianie ulegną okoliczności konieczne do określenia wysokości opłaty (np. zadeklarowana zostanie zmiana sposobu gromadzenia odpadów na nieruchomości). Ze względu na powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.