I SA/Bk 1228/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu "Budowa drogi zbiorczej łączącej tereny inwestycyjne z siecią T. w Z." oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1.Gmina Miasto Z. (dalej powoływana jako "Gmina" lub "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Budowa drogi zbiorczej łączącej tereny inwestycyjne z siecią TEN-T w Z." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. (RPOWP) na lata 2014-2020, Osi priorytetowej IV Poprawa dostępności transportowej, Działania 4.1 Mobilność regionalna, Priorytetu inwestycyjnego 7.2 Zwiększanie mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi. Powyższy wniosek został zarejestrowany pod nr [...]. 2. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Instytucja Zarządzająca RPOWP (dalej jako: "IZ RPOWP" lub "Instytucja") poinformowała Wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek w wyniku oceny formalno-merytorycznej został odrzucony oraz nie podlega dalszej procedurze wyboru projektów do wsparcia. Odrzucenie wniosku nastąpiło z powodu niespełnienia następujących kryteriów formalnych obligatoryjnych – 1. Wniosek jest kwalifikowany do wsparcia, 2. Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/ działania. 3. Gmina nie zgodziła się z taką oceną i wniosła protest. 4. Protest Gminy został rozpatrzony negatywnie, o czym IZ RPOWP poinformowała stronę pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia IZ RPOWP stwierdziła, że wniosek o dofinansowanie przedmiotowego projektu został oceniony prawidłowo, a zarzut błędnej oceny danych kryteriów jest niezasadny. Organ wyjaśnił, że oceny dokonano w oparciu o kryteria formalno-merytoryczne zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP na lata 2014-2020 (KM RPOWP 2014-2020) uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 zmieniającą uchwałę w sprawie zatwierdzenia Kryteriów oceny formalno-merytorycznej projektów ubiegających się o dofinansowanie w ramach RPOWP 2014-2020 (dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego) oraz Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 w sprawie zatwierdzenia Kryteriów wyboru projektów do Działania 4.1 Mobilność regionalna, Poddziałania 4.1.1 Mobilność regionalna Inwestycje w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B. Odnośnie kryterium: Wnioskodawca jest kwalifikowany do wsparcia, organ odwoławczy podzielił stanowisko oceniających, że Wnioskodawca - Gmina nie jest zgodny z typem beneficjenta i nie spełnia wymogów określonych w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020 (dalej: "SZOOP") oraz Regulaminie konkursu. Wskazano, że zgodnie z Regulaminem konkursu wsparcie mogą uzyskać wyłącznie inwestycje realizowane na terenie ośrodków regionalnych: S., Ł., B. W analizowanym przypadku skarżąca Gmina nie jest właścicielem dróg leżących na terenie tych 3 ośrodków subregionalnych. Również odnośnie kryterium "Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania" - zarzut Gminy błędnej oceny uznano za niezasadny, wskazując, że rodzaj projektu nie jest zgodny z Regulaminem konkursu i SZOOP. IZ wskazała, że zgodnie z pkt. 3 "Konkurs przewiduje inwestycje w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B.". Gmina Miasto Z. nie została zaliczona do ośrodka subregionalnego. Wskazano, że co prawda w SZOOP nie zawężono rodzajów projektu do trzech ośrodków regionalnych, lecz przewiduje on do realizacji inwestycje drogowe na terenie całego województwa. Jednakże Regulamin konkursu przewiduje inwestycje w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B." Dodatkowo wskazano, że w Strategii Rozwoju Województwa P. do roku 2020 wskazano jako subregionalne ośrodki wzrostu trzy miasta: Ł., S. i B. Również w Regionalnym planie transportowym województwa p. na lata 2014-2020 miasta Ł., S. i B. stanowią ośrodki subregionalne oraz ważne ogniwa gospodarcze aktywizujące sąsiadujące obszary. Ponadto podniesiono, że Kryteria wyboru projektów dla Działania 4.1 Mobilność regionalna, Poddziałania 4.1.1 Mobilność regionalna zostały zatwierdzone przez KM RPOWP 2014-2020 w dniu [...] października 2016 r. w formie uchwały nr [...] z dokładnym wskazaniem w nazwie kryteriów, że dotyczą one inwestycji w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B. Informacja o tym, że konkurs będzie dedykowany wyłącznie trzem lokalizacjom została również wskazana w Harmonogramie naboru wniosków o dofinansowanie w trybie konkursowym na rok 2017 w ramach RPOWP 2014-2020 umieszczonym na stronie internetowej IZ RPOWP 2014-2020. IZ wyjaśniła, że zgodnie z Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 podstawową rolę koordynacyjną na obszarze województwa pełni Zarząd Województwa P., pełniąc funkcję IZ RPO WP tj. Zarząd Województwa P. odpowiada za przygotowanie i realizację RPOWP 2014-2020, w tym za ocenę i wybór projektów, które uzyskają wsparcie z programu, dokonywanie płatności na rzecz beneficjentów, kontrolę projektów i monitorowanie realizacji programu. Ponadto wydaje wytyczne, zalecenia i podręczniki dotyczące różnych aspektów związanych z realizacją programu oraz prowadzi działania promocyjno-informacyjne. Z kolei do głównych zadań KM 2014-2020, który jest powoływany przez IZ RPOWP 2014-2020, należy akceptacja kryteriów wyboru projektów oraz analizowanie postępów we wdrażaniu programu. Tym samym, warunki analizowanego konkursu tj. Kryteria wyboru projektów dla Działania 4.1 Mobilność regionalna, Poddziałanie 4.1.1 Mobilność regionalna (stanowiące Załącznik do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 z dnia [...] października 2016 r.), które są dedykowane wyłącznie dla inwestycji w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B. zostały, zgodnie z obowiązującą procedurą, prawidłowo zatwierdzone przez KM RPOWP 2014-2020. Zauważono, że SZOOP jest dokumentem uszczegóławiającym zapisy RPOWP 2014-2020 i określa zakres działań i poddziałań realizowanych w ramach poszczególnych osi priorytetowych oraz podstawowe warunki realizacji Programu. Stanowi kompendium wiedzy dla beneficjentów na temat typów projektów, listy potencjalnych beneficjentów oraz systemu wyboru projektów w ramach poszczególnych osi priorytetowych Programu. Celem SZOOP jest ułatwienie wnioskodawcom prawidłowego przygotowania wniosków o dofinansowanie oraz wskazanie trybu postępowania przy składaniu wniosku o wsparcie. Jednakże podkreślono, że SZOOP jest tylko jednym z bazowych dokumentów, w oparciu o które uchwalane są przez KM RPWOP 2014-2020 kryteria wyboru oraz konkretne regulaminy poszczególnych konkursów. Z kolei przygotowany na podstawie ww. dokumentów Regulamin przedmiotowego konkursu miał na celu przedstawienie zasad aplikowania w konkretnym konkursie oraz reguł wyboru projektów do dofinansowania w tym konkursie. Wymogi poszczególnych konkursów opracowywane są na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i unijnego oraz stwierdzonych konkretnych regionalnych i lokalnych uwarunkowań. Ponadto organ wyjaśnił, że kierując się zapisami Strategii Rozwoju Województwa P., Umową Partnerstwa oraz RPOWP 2014-2020, i mając na uwadze ograniczone środki, którymi dysponuje IZ RPOWP 2014-2020 zdecydowano się, aby w pierwszej kolejności zorganizować konkurs na inwestycje drogowe w ośrodkach subregionalnych, tj. miastach Ł., S. oraz B. w oparciu o kryteria zatwierdzone przez KM RPOWP 2014-2020 w dniu [...] października 2016 r. IZ wyjaśniła, że przyjęcie przedmiotowych kryteriów poprzedziły konsultacje społeczne oraz dyskusja na posiedzeniu KM RPOWP 2014-2020. W konsekwencji decyzją KM RPOWP 2014-2020, po uwzględnieniu wszystkich ograniczeń wynikających z dokumentów programowych, kryteria zostały przyjęte we wskazanym w Regulaminie konkursu kształcie. W związku z powyższym IZ uznała za niezasadne twierdzenie Gminy, że wniosek został oceniony w oparciu o kryteria terytorialne ustalone w sposób sprzeczny z Umową Partnerstwa, RPOWP i SZOOP, ponieważ zarówno IZ RPOWP i KM RPOWP 2014-2020 mieli prawo i podstawy do tego, aby uchwalić do przedmiotowego konkursu kryteria zawężające katalog potencjalnych wniosków i beneficjentów w stosunku do katalogu potencjalnych wnioskodawców i beneficjentów wymienionych w SZOOP i RPOWP 2014-2020. 5. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie: 1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320), 2) art. 14h oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej jako u.z.p.p.r.):poprzez dokonanie oceny wniosku z naruszeniem zasady przejrzystości polegające na błędnym uznaniu, że wnioskodawca oraz złożony wniosek nie spełnia następujących kryteriów formalnych obligatoryjnych w zakresie w jakim uznano, że: a) gmina Miasto Z. nie jest typem beneficjenta mogącym aplikować o środki w ramach ogłoszonego konkursu, b) rodzaj projektu jest niezgodny z regulaminem konkursu, c) lokalizacja projektu jest niezgodna z wymogami konkursu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podstawowe ramy prawne przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania stanowią: Umowa Partnerstwa, Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 i Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO Województwa P. na lata 2014-2020 oraz przepisy rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazano, że w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa P. dla działania 4.1 na str. 98 wpisano: "w zakresie PI 7b program przewiduje do realizacji inwestycje drogowe na terenie całego województwa z wyłączeniem miasta wojewódzkiego i jego obszaru funkcjonalnego". Natomiast w SZOOP RPOWP w pkt 12 opisu działania i poddziałania na stronie 93 wpisano, że instrumenty terytorialne nie dotyczą Poddziałania 4. 1. 1. Porównawczo wskazano, iż w RPO WP dla Działania 8.5 Rewitalizacja przyjęto, że terytorialnym obszarem koncentracji działań związanych z rewitalizacją będzie obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego, ośrodki subregionalne i powiatowe. Z kolei w Regulaminie Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPO WP na lata 2014-2020 Oś priorytetowa IV Poprawa dostępności transportowej Działanie 4. l Mobilność regionalna Poddziałanie 4.1.1 Mobilność regionalna w Sekcji 2 postanowiono, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające w Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, a także odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego i krajowego". Zdaniem Gminy, konsekwencją tego zapisu było dokonanie oceny formalnej jej wniosku z pominięciem uregulowań zawartych w dokumentach programowych i dokumentach stanowiących podstawę realizacji programu operacyjnego. W Regulaminie zawarto wprawdzie zastrzeżenia, że jakiekolwiek rozbieżności pomiędzy Regulaminem a przepisami prawa rozstrzygać należy-na rzecz przepisów prawa, to nie ma odpowiedniego zastrzeżenia do rozbieżności pomiędzy Regulaminem a dokumentami programowymi i dokumentami stanowiącymi podstawę realizacji programu, co spowodowało dokonanie oceny wniosku Gminy w sposób sprzeczny w tymi dokumentami. Zdaniem skarżącej, Instytucja Zarządzająca naruszyła zasady przejrzystości w wyborze projektów do dofinansowania poprzez zastosowanie przy dokonywaniu oceny wniosku Gminy kryterium terytorialnego, które nie znajduje oparcia w treści umowy partnerstwa, RPOWP i Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020. RPOWP został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2005 r. W odniesieniu do Priorytetu Inwestycyjnego 7b program nie przewiduje ograniczenia terytorialnego, za wyjątkiem wyłączenia miasta wojewódzkiego i jego obszaru funkcjonalnego, gdzie inwestycje finansowane będą z Programu Operacyjnego Polska Wschodnia. W projekcie SZOOP opublikowanym [...] marca 2015 r. dla poddziałania 4.1.1 nie przewidziano instrumentów terytorialnych. Dopiero w kryteriach wyboru projektów przyjętych 28 października 2016 r., które później znalazły odzwierciedlenie w Regulaminie Konkursu, ogłoszonym w styczniu 2017 r., Instytucja Zarządzająca RPOWP ograniczyła możliwość składania wniosków do trzech miast: Ł., S. i B. Gmina podniosła, że proces przygotowania inwestycji drogowej do realizacji jest długotrwały i wymaga między innymi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opracowania dokumentacji budowlanej, uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień, uzyskania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wykonanie tych czynności nie jest możliwe w przeciągu 5 miesięcy, tj. od ogłoszenia kryteriów wyboru projektów ([...] października 2016 r.) do upływu terminu składania wniosków (31 marca 2017 r.). Potencjalni beneficjenci, mając na względzie treść RPOWP i SZOOP, przez blisko dwa lata mieli przeświadczenie, że będą uprawnieni do złożenia wniosków w Poddziałaniu 4.1 Wagę tego ograniczenia podkreśla - zdaniem strony skarżącej - przyznanie przez IZ w rozstrzygnięciu protestu, że po zapoznaniu się z wynikami przedmiotowego- konkursu na bazie przyjętych w nim kryteriów planuje rozważenie kolejnego naboru innych inwestycji z zakresu mobilności regionalnej, jeśli limit środków na drogi lokalne nie zostanie do tej pory wyczerpany. W przypadku wyczerpania środków, beneficjenci inni niż ww. miasta zostaną pozbawieni dostępu do środków unijnych, które powinny być osiągalne na zasadach równości. Zdaniem Gminy, przyjęte w konkursie kryteria pozostają w sprzeczności z założeniami RPO. W związku z tym, kryteria ograniczające grupę wnioskodawców, jako sprzeczne z przepisami prawa i wytycznymi do RPO, nie powinny być przyczyną niezakwalifikowania wnioskodawcy do wsparcia. Wskazując na powyższe naruszenia Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPOWP. 6. W odpowiedzi na skargę Instytucja wniosła o jej oddalenie. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. 1. Skarga jest niezasadna. 2. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – dalej jako "ustawa wdrożeniowa"). Ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, zwanego: rozporządzeniem ogólnym). Powyższe zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Przyjmuje się, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec Instytucji Zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, program LEX). Niniejsza sprawa dotyczy prawidłowości działania Instytucji Zarządzającej, która dokonała niekorzystnej dla skarżącej Gminy oceny jej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Budowa drogi zbiorczej łączącej tereny inwestycyjne z siecią TEN-T w Z." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. (RPOWP) na lata 2014-2020, Osi priorytetowej IV Poprawa dostępności transportowej, Działania 4.1 Mobilność regionalna, Priorytetu inwestycyjnego 7.2 Zwiększanie mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy w sposób prawidłowy w Regulaminie Konkursu ograniczono jego zasięg do inwestycji w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B. Rozstrzygnięcie tej kwestii będzie rzutowało na odpowiedź co do prawidłowości oceny wniosku Gminy o dofinansowanie. Skarżąca Gmina uważa bowiem, że konsekwencją wskazanego zawężenia było dokonanie oceny formalnej jej wniosku z pominięciem uregulowań zawartych w dokumentach programowych i dokumentach stanowiących podstawę realizacji programu operacyjnego. Organ stoi natomiast na stanowisku, że wniosek został oceniony w oparciu o kryteria terytorialne ustalone w sposób zgodny z Umową Partnerstwa, RPOWP i SZOOP, ponieważ zarówno IZ RPOWP jak i KM RPOWP 2014-2020 mieli prawo i podstawy do tego, aby uchwalić do przedmiotowego konkursu kryteria zawężające katalog potencjalnych wniosków i beneficjentów w stosunku do katalogu potencjalnych wnioskodawców i beneficjentów wymienionych w SZOOP i RPOWP 2014-2020. 3. Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu wymaga sięgnięcia do systemu realizacji programów operacyjnych. W przepisie art. 6 ustawy wdrożeniowej wskazano, że: 1.System realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. 4. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. System realizacji stanowi więc pakiet dokumentów opracowywanych przez instytucję zarządzającą w celu przedstawienia zestawu zasad oraz zadań dotyczących wdrażania programu operacyjnego, obowiązujących wszystkie instytucje. W skład tego kompleksowego zbioru zasad wchodzą również regulacje dotyczące kryteriów wyboru projektów, ich realizacji, czy kwalifikowalności wydatków. (zob. R. Poździk (red.) w: R. Poździk, M. Dołowiec, D. E. Harasimiuk, M. Metlerska – Drabik, J. Ostałowski, A. Wołyniec – Ostrowska, Komentarz do art. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020, opubl. w LEX). W kontekście niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabiera charakter dokumentu jakim jest Szczegółowy opis priorytetów programu operacyjnego (SZOOP). Zgodnie z art. 2 pkt 25 ustawy wdrożeniowej, SZOOP to dokument przygotowany i przyjęty przez instytucję zarządzającą krajowym albo regionalnym programem operacyjnym oraz zatwierdzony w zakresie kryteriów wyboru projektów przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego, określający w szczególności zakres działań lub poddziałań realizowanych w ramach poszczególnych osi priorytetowych programu operacyjnego. Zatem należy przyjąć, że SZOOP stanowi dokument przygotowany przez instytucję zarządzającą krajowym albo regionalnym programem operacyjnym. Podobnie jak programy operacyjne, SZOOP nie ma charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W przeciwieństwie do programów operacyjnych, których treść i struktura została określona w art. 26 i 96 rozporządzenia ogólnego, przepisy unijne nie narzucają żadnych wymogów odnośnie kształtowania uszczegółowienia programu. Zatem państwa członkowskie, przygotowując uszczegółowienia, powinny kierować się przede wszystkim krajowymi regulacjami. Z przytoczonego przepisu art. 2 pkt 25 ustawy wdrożeniowej wynika natomiast, że uszczegółowienie powinno określać co najmniej zakres działań lub poddziałań w ramach poszczególnych osi priorytetowych programu operacyjnego. W celu ustanowienia jednolitych zasad przygotowania tego dokumentu oraz określenia minimalnego zakresu oraz formy informacji w nim zawartych Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy wdrożeniowej, Wytyczne w zakresie szczegółowego opisu osi priorytetowych krajowych i regionalnych programów operacyjnych na lata 2014–2020 – dalej: "Wytyczne SZOOP". Jak wskazuje sama nazwa, SZOOP zawiera dodatkowe informacje, w stosunku do treści programu operacyjnego, które są istotne dla jego prawidłowego wdrażania, zarówno z punktu widzenia instytucji zarządzającej, jak również wnioskodawców i beneficjentów. Zgodnie z Wytycznymi SZOOP uszczegółowienia powinny zawierać następujące informacje: opis ogólny programu i głównych zasad jego realizacji; szczegółowy opis osi priorytetowych oraz w razie wyodrębnienia działań/poddziałań; rezultaty planowanej interwencji wyrażone wskaźnikami (produktu i rezultatu) monitorowanymi w ramach KSI; typy projektów, które pozwolą osiągnąć założone cele programu; typy beneficjentów; indykatywny plan finansowy; formy wsparcia i poziomy dofinansowania; możliwość zastosowania cross-financingu; kwestie dotyczące pomocy publicznej i pomocy de minimis; określenie wymiaru terytorialnego prowadzonej interwencji. Z zapisu art. 2 pkt 25 ustawy wdrożeniowej wynika też, że część SZOOP stanowią kryteria wyboru projektów. Przy czym wskazany przepis wymaga, aby zostały one zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Z kolei regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji, którego treść nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi (por. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, LEX). Zgodnie z art. 41 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 art. 41, Regulamin konkursu określa w szczególności: 1) nazwę i adres właściwej instytucji; 2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; 3) formę konkursu; 4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; 5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu; 6) wzór umowy o dofinansowanie projektu; 7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; 8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie; 9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; 10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; 11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; 12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Należy zwrócić uwagę, że obydwa dokumenty – SZOOP i Regulamin powinny zawierać Kryteria wyboru projektów. W ocenie Sądu, Regulamin w zakresie Kryteriów wyboru projektów powinien być zgodny z SZOOP. Zasadnym w związku z tym było, aby w Regulaminie konkursu w zakresie Kryteriów wyboru projektów odwołać się do SZOOP, który reguluje tą kwestię. W ten sposób nie może dojść do niezgodności co do Kryteriów wyboru projektu zawartych w SZOOP i w Regulaminie. Mając jednak na uwadze, że Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana zarówno do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów jak i do wyboru projektów do dofinansowania, należy przyjąć, że kierując się aktualną polityką rozwoju regionu ma ona prawo do takiego kształtowania i aktualizowania Kryteriów wyboru projektu, które pozwoli tą politykę wdrażać. W konsekwencji należy przyjąć, że regulując poszczególne kwestie w załącznikach Instytucja może w nich dokonać zawężenia zapisów w stosunku do tych zawartych w dokumencie głównym. Należy podkreślić, że to kryteria zawarte w załączniku do SZOOP spełniały wymóg zatwierdzenia przez Komitet Monitorujący. Sąd zauważa, że integralną część SZOOP stanowią jego załączniki. Kryteria wyboru projektów zostały opisane w załączniku nr 3 do SZOOP. Regulamin winien pozostawać zgodny z kryteriami zawartymi w tym załączniku. Oceniając zgodność regulaminu z SZOOP nie należy więc odwoływać się do zapisu zawartego na str. 92 dokumentu podstawowego SZOOP, gdzie wskazano, że program przewiduje do realizacji inwestycje drogowe na terenie całego województwa z wyłączeniem miasta wojewódzkiego i jego obszaru funkcjonalnego w zakresie, w jakim mogą być finansowane z PO Polska Wschodnia, lecz do załącznika SZOOP, który stanowi uszczegółowieniem SZOOP w zakresie kryteriów wyboru projektów. 5. W stanie faktycznym sprawy, w ocenie Sądu, Instytucja Zarządzająca działała prawidłowo. RPOWP został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2005 r. Zaznaczyć należy, że nie przewidywał on ograniczenia terytorialnego, za wyjątkiem wyłączenia miasta wojewódzkiego i jego obszaru funkcjonalnego, gdzie inwestycje finansowane będą z Programu Operacyjnego Polska Wschodnia. Projekt SZOOP został opublikowany w dniu 23 marca 2015 r. On również w swej treści nie przewidywał ograniczeń terytorialnych do ośrodków subregionalnych. Jednak należy zauważyć, że na tym etapie nie było jeszcze załącznika - Kryteria wyboru projektów. Odnośnie zaś działania 4.1 Mobilność regionalna w załączniku nr 3 do SZOOP Kryteria wyboru projektów zostały opublikowane dopiero po zatwierdzeniu tych kryteriów przez Komitet Monitorujący RPOWP na lata 2014 – 2020 uchwałą z dnia [...] października 2016 r, nr [...].. Wskazany załącznik obowiązywał już w dniu ogłoszenia konkursu tj. w dniu 31 stycznia 2017 r. Wskazany załącznik nr 3 do SZOOP (część integralna SZOOP) – Kryteria wyboru projektów na str. 36 określał Poddziałanie 4.1.1. Mobilność regionalna – Inwestycje w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B. W dniu [...] stycznia 2017 r. Zarząd Województwa P. ogłosił nabór wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi Priorytetowej IV Poprawa dostępności transportowej, Działanie 4.1 Mobilność regionalna, Poddziałanie 4.1.1 Mobilność Regionalna. W ogłoszeniu wskazano m.in. termin, w którym można składać wnioski – od 3 marca 2017 r. do 31 marca 2017 r. W załączniku nr 3 do Regulaminu Konkursu wskazano kryteria wyboru projektów. W opisie kryteriów formalnych "Wnioskodawca jest kwalifikowany do wsparcia" oraz "Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/działania" odwołano się do wymogów określonych w SZOOP, co, jak już wskazano, należało rozumieć jako odesłanie również do załącznika nr 3, który regulował Kryteria wyboru projektów. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że w dacie ogłoszenia przedmiotowego konkursu obowiązywał SZOOP zgodny w zakresie kryteriów wyboru projektów z Regulaminem konkursu. W tych okolicznościach Sąd stwierdził niezasadność zarzutu skargi, że w sprawie dokonano oceny formalnej wniosku skarżącej Gminy z pominięciem uregulowań zawartych w dokumentach programowych i dokumentach stanowiących podstawę realizacji programu operacyjnego. Działanie organu wpisuje się w wyznaczoną mu rolę. Wobec powyższych rozważań za niewątpliwie zasadne należy uznać działanie IZ, która stwierdziła bezzasadność zarzutów błędnej oceny kryteriów "Wnioskodawca jest kwalifikowany do wsparcia" i "Wniosek dotyczy rodzaju projektu, który może zostać dofinansowany w ramach konkursu/ działania". Nie budzi wątpliwości, że wniosek Gminy nie był zgodny z Regulaminem Konkursu i SZOOP z uwagi na to, że skarżąca Gmina nie została zaliczona do ośrodków subregionalnych, których konkurs dotyczył. 6. Sąd zauważa jednak, że na tle tej sprawy wyłania się zagadnienie ochrony uzasadnionych oczekiwań. Skarżąca Gmina podnosi, że w projekcie SZOOP opublikowanym 23 marca 2015 r. dla poddziałania 4.1.1 nie przewidziano instrumentów terytorialnych. Dopiero w kryteriach wyboru projektów zatwierdzonych 28 października 2016 r., które później znalazły odzwierciedlenie w Regulaminie Konkursu, ogłoszonym w styczniu 2017 r., Instytucja Zarządzająca RPOWP ograniczyła możliwość składania wniosków do trzech miast: Ł., S. i B. Natomiast Gmina zasadnie zwraca uwagę, że proces przygotowania inwestycji drogowej do realizacji jest długotrwały i wymaga między innymi uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, opracowania dokumentacji budowlanej, uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień, uzyskania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Wykonanie tych czynności nie jest możliwe w przeciągu 5 miesięcy, tj. od ogłoszenia kryteriów wyboru projektów (28 października 2016 r.) do upływu terminu składania wniosków (31 marca 2017 r.). Potencjalni beneficjenci, mając na względzie treść RPOWP i SZOOP, przez blisko dwa lata mieli przeświadczenie, że będą uprawnieni do złożenia wniosków w Poddziałaniu 4.1. Przez zasadę uzasadnionych oczekiwań, na którą coraz częściej zwraca się uwagę w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, należy rozumieć zasadę, na mocy której każda jednostka, która w wyniku działań administracji uzyskała określone oczekiwania odnośnie do przyszłej aktywności administracji, może wymagać, by oczekiwania te zostały spełnione, chyba że zachodzą nieodparte przyczyny związane z interesem publicznym, by tak się nie stało (szerzej na ten temat: J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Wolters Kluwer, Warszawa 2016). Przyjmuje się też, że przez zasadę tą w ujęciu jurydycznym należy rozumieć swoistą ekspektatywę dotyczącą zachowania się organu stanowiącego lub stosującego prawo unijne wobec jednostki, która nie może się powołać na prawa nabyte (Ł. Prus, Glosa do wyroku TS z dnia 19 maja 1992 r., C – 104/89 oraz C-37/90, EPS 2012, nr 3, s. 33 – 38). Nie jest to prawna definicja, taki jednak sens wynika z orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. Zasada ta ma za zadanie chronić wartości takie jak dobro człowieka, moralność, sprawiedliwość, legalność, prawdę, zasady współżycia społecznego a także pewność i sprawiedliwość. Z punktu widzenia niniejszych rozważań Sądu na szczególną uwagę zasługuje wartość w postaci pewności. Wartością jest też prawo do dobrej administracji, określane jako publiczne prawo podmiotowe. Postuluje się, że prawo powinno być tak skonstruowane, aby gwarantować obywatelom dobrą administrację, która odgrywając rolę służebną wobec społeczeństwa, powinna działać praworządnie, sprawnie i etycznie. Wśród zasad sprzyjających dobrej administracji wymienia się m.in. racjonalność działań administracji, jasność prawa, jawność prawa a także zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć Trybunał Sprawiedliwości wiąże uzasadnione oczekiwania z interesem, wskazując na potrzebę wyważania (balansu) tego interesu w odniesieniu do interesu publicznego. Uzasadnione oczekiwania powinny zostać spełnione, chyba że istnieją niepodważalne względy związane z interesem publicznym pozwalające na odstąpienie od tej zasady. Podkreśla się przy tym, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie ma stanowić przeszkody w podejmowaniu zmian przez administrację czy ustawodawcę, a jej podstawowym zadaniem jest wprowadzenie mechanizmów ochronnych dla obywateli, jeżeli taką zmianą w określony sposób zostaną dotknięci. Wskazuje się też, że oceniając zaistnienie uzasadnionych oczekiwań, należy badać, czy działania administracji wywołałyby w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne oczekiwania, a jeśli ma to miejsce, należy ustalić uzasadniony charakter tychże oczekiwań. Jako źródło uzasadnionych oczekiwań wskazuje się również akty planowania (plany, strategie, polityki). Akcentuje się tutaj potrzebę zapewnienia stabilizacji sytuacji prawnej jednostki, która to stabilizacja często jest opierana na ogłoszonych przez administrację planach, zamierzeniach czy politykach, które stają się źródłem oczekiwań społecznych. Wskazuje się, że w przypadku tworzenia i wdrażania aktów planistycznych chodzi nie tyle o ustanawianie w ten sposób prawa, lecz mamy tu do czynienia przede wszystkim z troską o zapewnienie przewidywalności i transparentności działań instytucji wykorzystujących środki publiczne. Równocześnie jednak opublikowana polityka, chociaż nie jest prawem obowiązującym, jest traktowana przez administrowanych jako podstawa do podjęcia określonych działań. W związku z tym do administracji kierowany jest postulat, by działała zgodnie z opublikowaną wcześniej polityką, gdyż wówczas jednostka może podejmować działania z nią zgodne. Wskazuje się jednak, że chociaż ogłoszona polityka może być źródłem uzasadnionych oczekiwań, to jednak towarzyszy temu ogólne przyzwolenie co do możliwości zmiany takiej polityki. Zauważa się bowiem, że administracja jest nie tylko upoważniona, ale wręcz zobowiązana do zmiany polityki w określonych sytuacjach i jednostki powinny mieć to na uwadze. Przy czym postuluje się, aby ewentualne zmiany zostały należycie zakomunikowane i przeprowadzone (J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania..., s. 171). Należy zauważyć, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań w orzecznictwie Trybunału najczęściej odnosi się do jednostki - osoby fizycznej, jednak, zdaniem Sądu, nie powinno się czynić przeszkód, aby mogły się na nią powoływać także inne podmioty, również instytucje publiczne, jeśli w określonej sferze życia społecznego stają się podmiotami administrowanymi np. potencjalnymi beneficjentami środków publicznych. 7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że rozstrzygana sprawa dotyczy właśnie polityki, która jest prowadzona przez specjalnie powołane do tego organy i wiąże się z dystrybucją środków unijnych. Sprawa ta wiąże się z realizacją programów unijnych w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. W tym celu została przewidziana szczególna procedura, której celem jest umożliwienie osiągnięcia kształtowanej przez organ i przez niego wdrażanej polityki w postaci absorpcji środków publicznych. Za przygotowanie i realizację RPOWP 2014 – 2020, w tym za ocenę i wybór projektów, które uzyskają wsparcie z programu, monitorowanie realizacji programu odpowiedzialną uczyniono IZ RPOWP 2014 – 2020, czyli Zarząd Województwa P. Zatem należy zauważyć, i co jest rozwiązaniem szczególnym – że ta sama Instytucja jest odpowiedzialna zarówno za kształtowanie i realizację polityki wyznaczonej przez Unię Europejską, jak też za to, aby wybierane w ramach prowadzonych programów projekty – z jednej strony realizowały politykę, z drugiej zaś, aby zostały wybrane w procedurze, która zachowa standardy przejrzystości i rzetelności. Zadaniem Instytucji Zarządzającej jest nie tylko wybór odpowiedniego projektu i ukształtowanie praw podmiotów aplikujących w konkursie, ale też dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych w sposób, który będzie realizował aktualną politykę rozwoju. Jednocześnie model postępowania przewidziany ustawą wdrożeniową jest taki, że, choćby ze względu na przypisanie zadań temu samemu podmiotowi odpowiedzialnemu, zacierają się granice pomiędzy legislacją, wcielaniem w życie jej aktów i orzekaniem. Nie sposób pominąć, że natura postępowań w sprawach dofinansowań projektów w ramach programów operacyjnych jest odmienna od typowych postępowań administracyjnych i jest ona determinowana potrzebą wdrażania programów operacyjnych za pomocą możliwie efektywnych i elastycznych instrumentów. Niewątpliwie pożądanym jest, aby polityka prowadzona przez Instytucję, która zarządza środkami publicznymi, czyniła to z troską o zapewnienie przewidywalności, uwzględniając okoliczność, że podmioty potencjalnie zainteresowane uzyskaniem środków unijnych w ramach określonej osi priorytetowej, zwłaszcza w przypadku inwestycji drogowych, muszą podjąć przygotowania wcześniej niż data ogłoszenia konkursu, aby móc przygotować stosowną dokumentację. Niewątpliwie też w analizowanej sprawie dokumenty programowe RPOWP a także treść SZOOP, którego projekt został opublikowany już w marcu 2015 r. dawał podstawy do tego, aby skarżąca Gmina oczekiwała, że zostanie przeprowadzony konkurs w przedmiocie Zwiększanie mobilności regionalnej poprzez łączenie węzłów drugorzędnych i trzeciorzędnych z infrastrukturą TEN-T, w tym z węzłami multimodalnymi, który będzie dotyczył obszaru województwa p. Oczekiwanie to uzasadniało czynienie przygotowań do uczestnictwa w tym konkursie. Mając to na względzie z pewnością uzasadniony jest postulat, aby przygotowywanie i udostępnianie informacji o konkursach, w szczególności o potencjalnych podmiotach, które będą mogły w nich aplikować, odbywało się możliwie jak najwcześniej i aby nie występował element ich zaskakiwania. Z drugiej strony, mieć na uwadze również trzeba, że nawet gdyby przedmiot konkursu nie został zawężony w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich do trzech ośrodków subregionalnych, tj. w miast Ł., S. oraz B., ale obejmował całe województwo p., nie dawało to Skarżącej żadnej gwarancji, że odniesie w konkursie sukces i pożądane środki otrzyma, a wydatki poczynione na przygotowanie inwestycji zostaną zrefundowane środkami otrzymanymi w ramach konkursu. Zawężanie – tak jak w tej sprawie – kryteriów wyboru projektów tuż przed ogłoszeniem konkursu powoduje, że jednostki, które na podstawie bardziej ogólnych dokumentów programowych mogły spodziewać się, że zostanie ogłoszony konkurs potencjalnie mogący ich dotyczyć, są zmuszone do wcześniejszego podejmowania działań przygotowawczych, często czaso – i kosztochłonnych. To zaś, w sposób zrozumiały, utrudnia zaakceptowanie faktu wykluczenia z kręgu podmiotów objętych danym konkursem. Jednak ten postulat, w kontekście charakteru sprawy, która dotyczy nie tylko samej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, ale też procesu wdrażania programu operacyjnego, i mając na uwadze, że załącznik do SZOOP w dacie ogłoszenia konkursu został dostosowany do przedmiotu konkursu, gdyż kryteria wyboru projektów zostały, zgodnie w wymogiem ustawy wdrożeniowej, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPOWP 2014 – 2020 uchwałą z dnia [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia Kryteriów wyboru projektów do Działania 4.1 Mobilność regionalna, Poddziałania 4.1.1 Mobilność regionalna Inwestycje w zakresie dróg lokalnych i wojewódzkich w ośrodkach subregionalnych, tj. w miastach Ł., S. oraz B., nie uzasadniał stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ RPOWP. Zdaniem Sądu, jednostka jaką jest Gmina winna zdawać sobie sprawę, że zapis w RPOWP czy w SZOOP nie daje pewności co do tego, w jaki sposób zostanie ukształtowany konkurs. Sąd miał też na uwadze, że, jak wskazał organ, ukształtowanie konkursu, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem kontroli Sądu, w taki sposób, że to, iż dano pierwszeństwo ośrodkom subregionalnym było obiektywnie uzasadnione. Jak wyjaśniła Instytucja Zarządzająca, miasta Ł., S. i B. zostały wskazane jako subregionalne ośrodki wzrostu w Strategii Rozwoju Województwa P. do roku 2020. W świetle zapisów dokumentów unijnych, a także Umowy Partnerstwa oraz RPOWP 2014-2020 priorytetem w zakresie poprawy dostępności drogowej na poziomie regionalnym są inwestycje w drogi wojewódzkie, pozwalające na włączenie do systemu dróg krajowych lub sieci TEN-T, wypełniające luki w sieci dróg pomiędzy ośrodkami wojewódzkimi, miastami nie będącymi stolicami województw (regionalnymi i subregionalnymi). Ponadto zgodnie z RPOWP 2014-2020 "z uwagi na znaczenie poprawy dostępności ośrodków subregionalnych i ich rolę w regionie, planowane jest w szczególności wsparcie inwestycji drogowych w tych ośrodkach. Powyższe uzasadniało decyzję IZ, aby w pierwszej kolejności zorganizować konkurs na inwestycje drogowe właśnie w ośrodkach subregionalnych. 8. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł o oddaleniu skargi.