I SA/Bk 1235/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Apelacyjnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części paragrafu 1 pkt 1 – 6 oraz paragrafu 3. Rada Miejska w S. w dniu 3 marca 2015 r. podjęła uchwałę Nr VII/36/15 w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z dnia 12 marca 2015 r., poz. 746). W § 1 uchwały w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 określono górne stawki opłat za usługi w zakresie odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy), za jednokrotne odbieranie z jednego pojemnika odpadów, określając je w jednostkach pieniężnych za pojemniki o pojemności 110 dm3, 120 dm3, 240 dm3, 1100 dm3, KP 5 m3 i KP 7 m3, ale powiększone o podatek VAT, który nie został określony kwotowo tylko opisano go jako "+ VAT". W punkcie 7 za odbiór 1 m3 nieczystości stałych nie gromadzonych w pojemnikach ustalono opłatę w wysokości 100 zł. Z kolei w § 2 uchwały określono górne stawki opłat za zbierane i odbierane w sposób selektywny odpady komunalne w pojemnikach, bądź bez pojemników, zmniejszając o 10 % opłaty określone w § 1 uchwały. Natomiast w § 3 uchwały określono górne stawki opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości za 1 m3 w wysokości określonej w jednostkach pieniężnych i powiększonych o podatek VAT, którego również nie określono kwotowo tylko opisano "+ VAT". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Apelacyjny w B., zarzucając na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) że Rada Miejska w S. przy podejmowaniu uchwały naruszyła art. 6 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. z 2014 r., poz. 915) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez wskazanie w § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały górnych stawek opłat w sposób opisowy, a mianowicie poprzez wskazanie, że opłata jest powiększona o podatek VAT, bez podania jego wysokości, podczas gdy cena w całości powinna być wyrażona w jednostkach pieniężnych, co w sposób istotny naruszyło powołane przepisy i podważyło zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa. Z uzasadnienia skargi wynika, iż w momencie podejmowania uchwały obowiązywała ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług i zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt. 1 tejże ustawy ceną jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą należy zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W cenie powinien być uwzględniony podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów lub usług oraz podatkiem akcyzowym. Zdaniem autora skargi pojęcie "górna stawka" odpowiada definicji "ceny". Zatem Rada Miejska w S. ustalając w § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały górnych stawek opłat w kwocie netto nie ustaliła maksymalnej stawki opłaty za usługi. Przekroczyła tym samym granice ustawowego umocowania wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący zarzucił również, iż z § 2 uchwały wynika, że górne stawki opłat z § 1 zmniejsza się o 10% i taki zapis może budzić wątpliwość, czy stawka VAT też będzie obniżona o 10%. Takie postępowanie Rady, zdaniem Prokuratora narusza także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podważając zasadę zaufania do państwa i tworzonego prawa, ponieważ osoby do których kierowana jest uchwała miały prawo wiedzieć jak w rzeczywistości ukształtowano kwotowo górną stawkę opłaty i nie musiały wiedzieć w jakiej stawce winni ponieść opłatę z tytułu VAT. Wskazując na powyższe, Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, wskazując że pojęcie "górnej stawki opłaty za usługę" nie jest tożsama z pojęciem "ceny", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Ponadto oczywistym jest, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne są podatnikami VAT, a zatem do wykonywanej usługi są zobowiązaniu do doliczenia właściwej stawki podatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w części § 1 pkt 1-6 oraz § 3. Uchwała, której badanie legalności przeprowadził Sąd na skutek skargi Prokuratora Apelacyjnego w B., wniesionej w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.), odnosi się do określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Po dokonaniu analizy przepisów zawartych w części uchwały ustalających górne stawki opłat za usługi w zakresie odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy), za jednokrotne odebranie z jednego pojemnika odpadów, należy podzielić przekonanie Prokuratora, że ustalenie górnej stawki opłat w sposób, w jaki uczyniła to Rada Miejska w S. narusza treść art. 6 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Trafnie uznał Prokurator, że ustalając w trybie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. górne stawki opłaty za świadczenie usług, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy rada miejska powinna mieć na uwadze przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Przepis ten stanowi bowiem, że cena to wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. W cenie tej uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym. W konsekwencji nieprawidłowym było, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, wskazanie stawek opłaty bez podatku VAT z jednoczesnym zaznaczeniem, że podatek ten będzie doliczany do "stawki". Pojęcie "górnej stawki opłaty za usługi", do ustalenia których w drodze uchwały jest zobligowana rada miejska odpowiada ustawowej definicji ceny, a zatem wartości wyrażonej w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Zauważyć przyjdzie, że aczkolwiek niefortunnym jest posługiwanie się w tej materii przez ustawodawcę odmiennymi określeniami, to jednak nie może ulegać wątpliwości, że górna stawka opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g. jest w istocie maksymalną kwotą, jaką może ustalić w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę. Jest to tym samym maksymalna cena jaką uiścić musi, w razie jej ustalenia, nabywca usługi. Istota górnej stawki opłaty jest więc tożsama z istotą maksymalnej ceny i służyć ma ochronie nabywcy usługi przed wygórowanymi cenami, których mógłby żądać przedsiębiorca za swoje usługi. Tak rozumiana opłata (cena) musi zatem uwzględniać podatek od towarów i usług, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż usługi podlega obciążeniu takim podatkiem. Wskazanie tym samy jedynie stawki "netto" takiej usługi z podaniem, że zostanie do niej doliczony podatek VAT w nieznanej wysokości narusza zatem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, stanowiąc jednocześnie o niewypełnieniu delegacji ustawowej z art. 6 ust. 2 u.c.p.g. Wskazać wreszcie przyjdzie, że zaprezentowane przez Sąd stanowisko znajduje oparcie w utrwalonych w orzecznictwie poglądach. Przykładowo jedynie wskazać należy tutaj na wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 16 maja 23013 r., sygn. akt II SA/Gl 116/13, WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 178/12; WSA w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/GL 1099/10; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 796/10; WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/GL 623/08; WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/GL 663/06. Również WSA w Białymstoku w np. w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 759/15 podzielił utrwalony w orzecznictwie pogląd. Na wyżej wykazane naruszenia nie ma wpływu, argument, że żaden z przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Gminy S. nie zgłaszał problemów z interpretacją zapisów uchwały. Uchwała jest bowiem kierowana do wszystkich mieszkańców Gminy S. Sąd nie jest również związany wynikami kontroli nadzorczej dokonanej przez Wojewodę P. Natomiast fakt, że powzięta została nowa uchwała nie wpływa na brak możliwości dokonania sądowej kontroli uchwały już nieistniejącej, która wywarła w swoim czasie określone skutki prawne. Sąd nie stwierdził natomiast nieważności przedmiotowej uchwały w całości z uwagi na prawidłowy zapis jej § 1 pkt 7, w którym wysokość górnych stawek opłat za odbiór 1 m³ nieczystości stałych (nie gromadzonych w pojemnikach) wyniosła 100 zł bez dodawania podatku od towarów i usług. Również § 2, który odnosi się do tego zapisu jest w ocenie Sądu w tym zakresie prawidłowy. W konsekwencji powyższych uwag Sąd uwzględnił skargę i w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 pkt 1-6 oraz § 3 uchwały.