I SA/Bk 132/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. , Uchwałą z[...] stycznia 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym Uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z [...] grudnia 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości umorzyło postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcie postępowania nadzorczego spowodowane było wnioskiem Pana P. D. o zbadanie zgodności z prawem uchwał podatkowych podjętych w dniu [...] grudnia 2013 r. pod kątem sposobu ich wprowadzenia. RIO wszczęła postępowanie nadzorcze dotyczące wskazanej uchwały. Analiza dokumentów i wyjaśnienie przedstawicieli gminy wskazywały, że nie wystąpiło naruszenie prawa w zakresie trybu podjęcia badanej uchwały. RIO przyjęło w szczególności, że tematyka, która ma być przedmiotem obrad w dniu [...] grudnia 2013 r. była znana Radnym, a wcześniejsze opracowanie projektów uchwał nie było możliwe ze względu na uzależnienie ich treści od rozstrzygnięcia nadzorczego RIO z [...] grudnia 2013 r. Ponadto zwołanie sesji w trybie nadzwyczajnym miało umożliwić wprowadzenie zmian prawnych z dniem 1 stycznia 2014 r. W uchwale nr [...] z [...] marca 2014 r. Kolegium RIO utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wniosło o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, jako wniesionej przez podmiot nieuprawniony. Zdaniem RIO, . D. pełniący funkcję Radnego Rady Miejskiej w M. nie posiada w tej sprawie legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest ocena jej dopuszczalności tj. zbadanie czy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, czy nastąpiło to w terminie, czy skarga spełnia określone warunki formalne, a w szczególności czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych został określony przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], którą Kolegium umorzyło wszczęte postępowanie nadzorcze uznając za zgodną z prawem uchwałę Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. W ocenie Sądu w tej sytuacji w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa uchwała może być uznana za rozstrzygnięcie nadzorcze wydane przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym jest tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (tak wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 1992r. sygn. akt SA/Wr 22/92). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2002r. II SA/Wr 2151/00, w którym Sąd wywiódł, że naruszenia interesu prawnego, uprawnienia lub kompetencji gminy, wyznaczającego interes prawny do wniesienia skargi stosownie do unormowania art. 98 ust 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wywodzić tylko w razie władczego wkroczenia organu nadzoru, wywołującego skutki prawne dla mocy obowiązującej działań organów samorządu terytorialnego. Należy wskazać, że jakkolwiek orzeczenia te zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004r., to brzmienie przepisu art. 16 ust 1 pkt 7 ustawy o NSA jest tożsame z treścią art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i pogląd ten zachował aktualność na gruncie obowiązującej ustawy. (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2007r. sygn. II GSK 299/06). Przedmiotową uchwałą Kolegium RIO umorzyło postępowanie nadzorcze prowadzone w zakresie legalności uchwały Rady Miejskiej w M. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości. Prowadzone postępowanie nadzorcze w stosunku do uchwały nie skutkowało władczą ingerencją w uchwałodawczą działalność organu gminy, lecz wobec spełnienia przesłanki zgodności z prawem, umorzeniem postępowania nadzorczego. Nie doszło zatem do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Umorzenie postępowania nadzorczego nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje wyłącznie skutek procesowy. Procesowego charakteru uchwały nie zmienia zawarte w jej uzasadnieniu stwierdzenie o zgodności badanej uchwały z prawem w zakresie trybu jej podjęcia. Istotą podjętej uchwały jest umorzenie postępowania nadzorczego a stwierdzenie o jej zgodności z prawem stanowi przesłankę uzasadniającą umorzenie prowadzonego postępowania. Wymaga podkreślenia, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały jest prowadzone z urzędu. Ocena czy uchwała doręczona w trybie art. 90 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wzruszenia jest wyłączną domeną organu nadzoru, zaś ewentualna interwencja może być traktowana co najwyżej jako sygnał w sprawie. Obowiązujące przepisy nie obligują też organu nadzoru do wydania orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 171 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1-4, art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 11, art. 12 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 1113). Oznacza to, że organy nadzoru nie mają uprawnień do orzekania o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządu, lecz jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność aktu lub wskazujących na jego wydanie z naruszeniem prawa. Podnieść należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się przeciwko formalizacji działań organu nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na brak ich wadliwości, uznając za prawidłowe powiadomienie pismem podmiotu występującego z interwencją. Pojęcie akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego przewidziane w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. obejmuje oprócz rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały lub zarządzenia także inne akty nadzoru na działalnością gminy przewidziane w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym podejmowane w toku postępowania nadzorczego lub mające charakter prewencyjny: wskazanie, że akt został wydany z naruszeniem prawa (art. 91 ust 4), wstrzymanie wykonania uchwały (art. 91 ust 2), wezwanie do zaprzestania naruszenia Konstytucji lub prawa (art. 96) oraz akty współdziałania (art. 89). W ocenie Sądu analizowanej uchwały Kolegium RIO nie można uznać za żaden z wymienionych aktów nadzoru jak również nie może być utożsamiana z innymi przewidzianymi w art. 3 § 2 aktami podlegającymi kontroli sądu administracyjnego. Nie stanowi w szczególności innego aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie spełnia bowiem przesłanek, które łącznie winny wystąpić tj. akt lub czynność nie może być decyzją lub postanowieniem, musi mieć charakter publicznoprawny w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Zajmując przedstawione powyżej stanowisko Sąd nie badał kwestii wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.