I SA/Bk 1375/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.) sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], w której przyznano Panu S. M. (dalej: Skarżący) płatność rolnośrodowiskową na 2012 r. w pomniejszonej wysokości. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. Skarżący złożył podanie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012 wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarował 3 pakiety: pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania; pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach; pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 - sady tradycyjne. W dniach [...] października 2012 r. w gospodarstwie Skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie spełniania wymogów wzajemnej zgodności. Podczas tej kontroli stwierdzono, że na działkach rolnych: D, F, FA rolnik nie przestrzega normy N.04.1, tj. na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana w terminie do 31 lipca lub nie były na nich wypasane zwierzęta. W związku z dostrzeżonymi przez Skarżącego rozbieżnościami dotyczącymi obsady drzew na działce rolnej "MA" w dniu [...] stycznia 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, podczas której inspektorzy stwierdzili istnienie 8 drzew spełniających wymogi pakietu 6, wariantu 6.4. Ponowne czynności kontrolne przeprowadzono u Skarżącego [...] lutego 2013 r. W wyniku tej kontroli dokonano korekty raportu nr [...]. Następnie, w celu rzetelnego ustalenia, jaka jest faktycznie liczba drzew na działce rolnej "MA" spełniająca warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 6, wariantu 6.4, określone w § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), w dniu 8 kwietnia 2013 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w gospodarstwie Skarżącego. W jej wyniku stwierdzono, że na działce rolnej "MA" wymogi dla wariantu 6.4 spełniało 9 drzew. Sporządzony z kontroli raport został podpisany przez Skarżącego. Decyzją z [...] maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Organ przyznał płatność do pakietu 1, wariant 1.1 do powierzchni gruntów ornych zadeklarowanych we wniosku, dokonując pomniejszenia płatności o 1% z tytułu stwierdzenia nie przestrzegania normy N.04.1, oraz pomniejszył płatność o 3% z tytułu zastosowania kodu nieprawidłowości PW14. Ponadto odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej za pakiet 3, wariant 3.1.1 oraz pakiet 6, wariant 6.4. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, wskazując, że dotyczy ono odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 6.4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że ustalając stan faktyczny sprawy oparł się na wynikach z kontroli na miejscu, zamieszczonych w raportach z czynności kontrolnych nr [...], [...] oraz [...]. Odnośnie do pakietu 3 organ podniósł, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono, iż na wszystkich działkach rolnych (D, F, FA) zadeklarowanych we wniosku Skarżący nie przestrzega wymogu dodatkowego, określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. w przypadku użytkowania kośno-pastwiskowego trwałych użytków zielonych: koszenie w terminie od 1 czerwca do 30 września, wypasanie w sezonie pastwiskowym trwającym od 1 maja do 15 października. Organ odwoławczy uznał prawidłowość działania organu I instancji, który w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. stwierdzając ponownie uchybienie w wypełnianiu wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia w ramach tego samego wariantu, odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. za pakiet 3, wariant 3.1.1. Stwierdził, że płatność za ten pakiet/wariant w 2013 r. także nie zostanie przyznana. Odnośnie do pakietu 6 organ II instancji wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] inspektorzy terenowi na działce rolnej "MA" zastosowali kod nieprawidłowości "G04", oznaczający niewypełnienie wymagań odnośnie do liczby drzew. Z raportu tego wynika bowiem, że występuje 9 drzew spełniających warunki z § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ zauważył następnie, że dla działki rolnej "MA" kontrola przeprowadzona na miejscu w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. również wykazała nieprawidłowości w tożsamym zakresie, tj. w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] był wpisany kod nieprawidłowości "G04". Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości "G04" dla pakietu 6, wariantu 6.4, która wystąpiła w roku gospodarczym 2011, Kierownik słusznie nie przyznał płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. za ten pakiet. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w gospodarstwie Skarżącego stwierdzono po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem pokontrolnym PW14. Podczas kontroli stwierdzono bowiem brak szamba w gospodarstwie, co oznacza, że Skarżący nie przestrzega minimalnych wymogów dotyczących czystości i porządku w gospodarstwie nałożonych na wnioskodawcę § 3 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości po raz drugi na podstawie § 26 tego rozporządzenia nałożono sankcję w wysokości 3%. Dyrektor Oddziału Regionalnego za prawidłowe uznał także rozstrzygnięcie w zakresie pomniejszenia płatności do pakietu 1, wariant 1.1. W skardze złożonej do Sądu Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Jego zdaniem wskazana decyzja jest wadliwa, gdyż opiera się na błędnych ustaleniach dokonanych przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz Biura Kontroli na miejscu w Ł. w toku postępowania prowadzonego w latach 2011–2013. Skarżący wskazał na: (-) rozbieżne ustalenia co do liczby drzew w sadzie na działce "MA" dla wariantu 6.4, na której faktycznie znajduje się 12 drzew owocowych spełniających wszystkie wymogi tego wariantu i które podczas kolejnej kontroli na miejscu celowo nie zostały zaliczone, niezgodnie ze stanem faktycznym i zasadami kwalifikowania określonymi przepisami prawa unijnego i krajowego w tych kwestiach, (-) sporządzanie i weryfikowanie (poprawianie) raportów w sposób naruszający prawo administracyjne dotyczące sporządzania raportów, (-) opieszałość w załatwianiu wniosków, skarg i odwołań, ignorowanie ich treści i zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący podniósł, że podczas kontroli w gospodarstwie, trwającej od [...] grudnia 2011 r. do [...] stycznia 2012 r., inspektorzy terenowi sporządzili nierzetelnie raport nr [...], gdyż na stronie 19 wskazali wysokość trawy 25 cm, a w tym czasie zalegała już prawie pół metrowa warstwa śniegu i niemożliwe było mierzenie trawy, gdyż nie było jej widać. Na stronie zaś 21, odnośnie do sadów tradycyjnych wpisano 12 drzew na oryginale, a na kserokopii ARiMR w S. było 12 drzew skreślone na 9 drzew i skreślone na 8 drzew bez obopólnych parafek. W raporcie brakuje uwag o dokonanych korektach. Skarżący wniósł o sprawdzenie kserokopii raportu z 2011 r., wskazując na nierzetelność osób kontrolujących jego gospodarstwo. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 500/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu, odnośnie do pakietu nr 1 zauważył, że ani w odwołaniu od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., ani w skardze nie kwestionowano rozstrzygnięcia w tym zakresie. W przypadku pakietu nr 3 organy zasadnie odmówiły Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Sąd zauważył, że przedmiotem kontroli sądowej jest obecnie decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 r. Kontrola i sporządzony w jej efekcie raport nr [...] dotyczył płatności na rok 2011. Stwierdzone wówczas nieprawidłowości Skarżący mógł kwestionować w odwołaniu od decyzji dotyczącej tego okresu. Poza tym, Skarżący nie zgłaszał do ARiMR kwestii zalewania działek rolnych. W tej sytuacji należało uznać, że zgłoszenie tego faktu dopiero podczas kontroli na miejscu i po stwierdzeniu nieprawidłowości nastąpiło zbyt późno i nie mogło zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji. Przechodząc do ustaleń dotyczących pakietu nr 6, sąd I instancji wskazał, że w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzono, że na działce Skarżącego występuje 9 drzew spełniających warunki określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Co prawda w toku kolejnych kontroli pojawiały się różne dane w tym przedmiocie, organ prawidłowo jednak uznał za wiarygodny protokół sporządzony [...] kwietnia 2013 r. Z akt sprawy, w szczególności z wyjaśnień inspektorów wynika skąd wzięły się owe nieścisłości. W raporcie z [...] kwietnia 2013 r. szczegółowo wyjaśniono kwestię ilości drzew spełniających warunki określone rozporządzeniem rolnośrodowiskowy. W tej sytuacji organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że Skarżący nie spełnił wymogu w postaci liczby min. 12 drzew, co uprawniałoby go do otrzymania płatności w ramach pakietu 6, wariantu 6.4 - sady tradycyjne. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżący wywiódł skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 963/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Sąd kasacyjny za zasadne uznał zarzuty dotyczące ram przedmiotowych powstałej przed sądem I instancji na skutek zaskarżenia decyzji z [...] sierpnia 2013 r. sprawy sądowoadministracyjnej oraz błędnego przyjęcia za prawidłowe ustaleń faktycznych odnośnie do liczby drzew spełniających wymagania § 7 pkt 4 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że sąd I instancji wykroczył poza ramy zaskarżenia, wypowiadając się w zapadłym wyroku na temat rozstrzygnięcia podjętego w tej części decyzji z [...] sierpnia 2013 r., która nie została zaskarżona. W realiach niniejszej sprawy miało to istotne znaczenie, ponieważ organy obu instancji w jednej decyzji zawarły kilka rozstrzygnięć różniących się od siebie pod względem materialnoprawnym. Zakwestionowanie jednego z nich nie mogło pociągnąć za sobą automatycznie skutku w postaci zaskarżenia pozostałych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., sąd I instancji nie poświęcił ponadto należytej uwagi zaistniałym na etapie postępowania administracyjnego rozbieżnościom dotyczącym liczby drzew, od których uzależnione jest przyznanie płatności w pakiecie 6, wariancie 4, dotyczącym sadów tradycyjnych. Sąd I instancji zbyt pochopnie uznał, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie może umknąć uwadze, że Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W konsekwencji, ponownie orzekający w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, związany oceną prawną i oceną ustaleń faktycznych wyrażoną w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II GSK 963/14, nie mógł kontrolować legalności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od stanowiska Sądu kasacyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja dotyczy trzech zadeklarowanych przez Skarżącego pakietów: pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania, pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni i pakietu 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 - sady tradycyjne. Na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu, Skarżący konsekwentnie kwestionował odmowę przyznania płatności w pakiecie 6, wariant 6.4. Mając to na uwadze oraz zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższym wyroku, skład orzekający za zasadne uznał objęcie sądową kontrolą skarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania płatności w wariancie 6.4, pakietu 6. Powodem odmowy przyznania płatności do tego pakietu było wystąpienie nieprawidłowości oznaczonych kodem G04 (nie wypełnienie wymagań odnośnie liczby drzew). Zgodnie z § 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w ramach wariantu czwartego - jest przyznawana, jeżeli rolnik posiada sad, w którym znajduje się co najmniej 12 drzew, mających nie mniej niż 15 lat, co najmniej z 4 gatunków lub odmian, przy czym korony tych drzew znajdują się na wysokości co najmniej 120 cm, a obwód ich pni na wysokości około 1 m jest nie mniejszy niż 47 cm, a jednocześnie liczba tych drzew w przeliczeniu na 1 ha powierzchni sadu jest nie mniejsza niż 90. Skarżący zarzuca błędne ustalenia zespołów kontrolnych i twierdzi, że na kontrolowanej działce znajduje się 12 drzew. Organy z kolei, po kilkukrotnych kontrolach na miejscu, uznały ostatecznie, że wątpliwości w zakresie obsady drzew zostały wyjaśnione i brak jest spełnienia warunku z § 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w gospodarstwie Skarżącego, w celu wyeliminowania stwierdzonych rozbieżności dotyczących obsady drzew na działce "MA", kilkukrotnie przeprowadzono czynności kontrolne. Podczas kontroli udokumentowanej raportem z dnia [...] października 2012 r. stwierdzono 12 drzew spełniających wymogi pakietu 6, wariantu 6.4. Z kolei po przeprowadzeniu wizytacji i ponownych czynnościach kontrolnych, dokonano korekty powyższego raportu wskazując spośród 12 drzew - liczbę 8 drzew spełniających wymogi przedmiotowego pakietu. Na skutek zastrzeżeń Skarżącego organ przeprowadził jeszcze jedną kontrolę na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że na działce "MA" wymogi dla wariantu 6.4 spełniało 9 drzew. W uwagach do raportu z dnia [...] kwietnia 2013 r. kontrolujący wskazali, że w sadzie znajduje się 18 drzew owocowych, 9 drzew spełnia wymogi - drzewa mają powyżej 15 lat, wysokość 4 - 7 m, obwód pni na wysokości 1 metra 0,6 - 2 m. 1 drzewo na wysokości 40 cm ma obwód 73 cm. Na wysokości 1 m jest ono rozgałęzione na dwa o obwodach 35 i 40 cm. Pozostałe drzewa nie spełniają wymogu obwodu pnia - obwody < 47cm. Drzewa w sadzie są 4 gatunków: Grabsztyn, Papierówka, Antonówka, Malinówka. W notatce służbowej z dnia [...] kwietnia 2013 r., sporządzonej w odpowiedzi na pisemne zastrzeżenia Skarżącego w zakresie powyższych ustaleń, zespół kontrolujący wyjaśnił, że drzewa owocowe wskazane przez Skarżącego jako niewliczone do obsady działki znajdują się poza granicami działki rolnej nr "MA". Drzewa te stanowią obsadę działki sąsiedniej. Miedzy działkami jest widoczna granica, która stanowi dojazd do posesji. Z powyższego wynika, że efektem oględzin nieruchomości Skarżącego był za każdym razem inny rezultat w zakresie stwierdzonej obsady drzew spełniających wymogi pakietu 6, wariantu 6.4. Wbrew twierdzeniom organu wątpliwości w tym zakresie nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku, organy nie ustaliły, jak dokładnie przebiega granica pomiędzy działkami nr "M" i "MA", jakie drzewa rosną na tych działkach, jaką mają one powierzchnię. Skarżący zakwestionował także tezę wyrażoną w powyższej notatce [...] kwietnia 2013 r., że pomiędzy wskazanymi działkami istnieje widoczna granica, którą jest dojazd do posesji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w rozpoznawanej sprawie wystarczające jest przeprowadzenie przez pracowników organu obliczeń drzew spełniających wymagania do realizacji dofinansowania i utrwalenie ich wyniku w protokole zawierającym opis cech każdego drzewa rosnącego na działce nr "MA", istotnych z punktu widzenia § 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ocena materiału dowodowego znamionowała dowolność. Odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej ze względu na brak wypełnienia przez wnioskodawcę jednego z warunków jej uzyskania wymaga poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych skutkujących odmownym rozstrzygnięciem wniesionego podania. Rozbieżności, jakie pojawiły się w toku postępowania nie zostały natomiast dostatecznie wyjaśnione. Odnosząc się do zarzutów dotyczących opieszałości w załatwianiu wniosków, skarg i odwołań, należy podkreślić, że nie mogą one stanowić podstawy skargi na wydaną decyzję administracyjną. Tego typu zarzuty Skarżący może skutecznie podnosić w ramach odrębnej skargi na przewlekłość. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku. Tym samym powyższy zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Reasumując, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. została uwzględniona. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znalazło podstawę w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku, wydanym na skutek ponownego rozpoznania sprawy po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2015 r. II GSK 963/14.