I SA/Bk 148/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000056 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2022 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 29 czerwca 2023 r. T. B. (dalej powoływany jako skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Sokółce wniosek o przyznanie płatności na 2023 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej zobowiązania kontynuacyjne w ramach PROW 2014-2020, w tym o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach realizacji pakietu 7. Uprawy rolnicze po okresie konwersji do powierzchni 101,43 ha. W dniach 12 lipca 2023 r., 23 lipca 2023 r., 29 września 2023 r., 2 października 2023 r. i 27 marca 2024 r. skarżący składał zmiany do wniosku. 2. Decyzją z dnia 23 maja 2024 r. nr 0198-2024-009182 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sokółce (dalej powoływany jako organ I instancji, Kierownik BP), na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji pakietu 7 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, jednak w następstwie odwołania skarżącego decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 9010-2024-000578 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako organ odwoławczy, Dyrektor POR) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi BP. 3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 10 grudnia 2024 r. Kierownik BP wydał decyzję nr 0198-2024-014531, na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej powierzchni wycofanej, przyznał skarżącemu płatność w ramach realizacji pakietu 7 do powierzchni stwierdzonej, w tym kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. 4. W następstwie odwołania skarżącej decyzją z dnia 24 lutego 2025 r. nr 9010-2025-000056 Dyrektor POR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zatwierdzona do płatności wynosi 101,31 ha. Ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo na działkach rolnych oparte zostało na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Dokonując weryfikacji powierzchni MKO organ I instancji miał do dyspozycji nie tylko obraz ortofotomapy, ale także widok satelitarny w aplikacji GoogleEarth oraz zdjęcia satelitarne z systemu Sentinel 2. Dyrektor POR wyjaśnił, że dokonując analizy naniesionego na ortofotomapę zdjęcia deklarowanych przez skarżącego działek ewidencyjnych stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności w granicach przedmiotowych działek ewidencyjnych jest mniejsza od powierzchni deklarowanej do płatności. Powierzchnia upraw na działce ewidencyjnej oznaczonej literą O wykluczona z przyznania płatności stanowi obszar nieużytkowany rolniczo. Powierzchnia wykluczona z przyznania płatności na przedmiotowej działce stanowi teren, na którym nie stwierdzono deklarowanej uprawy słonecznika oleistego. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nierozpoznanie zarzutów złożonego przez skarżącego odwołania, a pomimo to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, 2) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2298, dalej jako: u.w.r.o.w.) poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) i niewyjaśnienie przyczyn zmniejszenia powierzchni przedmiotowej działki kwalifikującej się do przyznania płatności, w sytuacji gdy obszar przedmiotowej działki zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co potwierdza załącznik do wniosku o przyznanie płatności (nr mapy 47/111) i przedstawiony przez skarżącego zarzut z geoportal.gov.pl, a pomimo to wprowadzenie przez organ zmian maksymalnego kwalifikowanego obszaru w bazach referencyjnych prowadzonych przez ARiMR w 2025 r. – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]), 3) art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. poprzez oparcie ustaleń na podstawie niepełnego i wybiórczo ocenionego materiału dowodowego, w szczególności: a) oparcie ustaleń dotyczących maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) wyłącznie na podstawie ortofotomapy, widoku satelitarnego Google Earth, czy też zdjęć satelitarnych z systemu Sentinel bez przeprowadzenia kontroli na miejscu (oględzin w terenie) w celu oceny przebiegu granic obszaru użytkowanego rolniczo wykluczonych obszarów działki, w sytuacji gdy obszar działek zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności jest (i był) użytkowany rolniczo, co skarżący zgłaszał w trakcie postępowania administracyjnego, b) nieprzeprowadzenie analizy, czy na wykluczonych przez organy obszarach dla działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) była prowadzona działalność rolnicza, w sytuacji gdy okoliczność ta była podnoszona – co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]), 4) art. 80 k.p.a. poprzez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przyjęcie wadliwych ustaleń prowadzących w efekcie do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że maksymalny kwalifikowany obszar dla działki oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]) wynosi łącznie 2,08 ha (0,03 ha i 2,05 ha), w sytuacji gdy obszar ten jest większy i wynosi 2,18 ha (0,03 ha i 2,15 ha), 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób wybiórczy i niepełny, w szczególności poprzez niewyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, w szczególności niewskazanie podstaw faktycznych zmniejszonej powierzchni kwalifikowanej poprzez wskazane co konkretnie w ocenie organu znajdowało się na powierzchni wykluczonej i z jakich powodów uniemożliwiło uznanie tego obszaru za kwalifikowany, bez sprecyzowania z czego wynikają rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi a stwierdzonymi na działce oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]), w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obszar wykluczony jest (i był) użytkowny rolniczo, co skutkowało nieuzasadnionym wykluczeniem z płatności części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]), 6) art. 24 ust. 1 i 4 w zw. z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 227 z dnia 31 lipca 2014 r., dalej jako: "rozporządzenie nr 809/2014") poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli administracyjnej i nieprzeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie dotyczącym powierzchni zadeklarowanej działki do płatności oznaczonej kodem literowym O (działki ewidencyjne [...] i [...]), w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym podkreślano, że obszar zadeklarowany jest użytkowany rolniczo, co potwierdzają pomiary urządzeniem GPS Garmin CX60, zrzut z geoportal.gov.pl oraz że dane znajdujące się w bazach referencyjnych Agencji Restrukturyzacji, co skutkowało nieuzasadnionym pomniejszeniem powierzchni stwierdzonej do przyznania płatności ekologicznej, II. przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) § 2 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1784, dalej jako: "rozporządzenie ekologiczne") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania płatności w odniesieniu do części powierzchni działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]), w sytuacji gdy skarżący podjął i wypełniał zobowiązanie ekologiczne na zadeklarowanym przez niego obszarze i wypełnił wszystkie warunki, które winny skutkować przyznaniem pomocy w odniesieniu do zadeklarowanego przez niego obszaru, 2) § 11 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności dla działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]) podlega wykluczeniu z powierzchni zakwalifikowanej do przyznania płatności, w sytuacji gdy spełnia on przesłanki do przyznania płatności ekologicznej, 3) § 11 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 415 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") w zw. z art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz. UE L nr 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., s. 48-73, dalej jako: "rozporządzenie 640/2014") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż obszar zadeklarowany we wniosku o przyznanie płatności dla działki oznaczonej kodem literowym O (działka ewidencyjna [...]) przekracza maksymalny kwalifikowany obszar i w tej części podlega wykluczeniu z powierzchni zakwalifikowanej do przyznania płatności, w sytuacji gdy nie przekracza on maksymalnego kwalifikowanego obszaru. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom organów, maksymalny kwalifikowany obszar w odniesieniu do działki oznaczonej literą O jest zgodny z zadeklarowaną przez skarżącego powierzchnią. Podczas składania w wniosku w załączniku na mapie (nr mapy 47/111) skarżący zaznaczył, że obszar użytkowany rolniczo przebiega inaczej niż maksymalny kwalifikowany obszar określony w bazach referencyjnych prowadzonych przez ARiMR. Zaznaczał, że dokonał pomiarów powierzchni upraw urządzeniem GPS Garmin CX60 i powierzchnia uprawiana pokrywała się z zadeklarowaną przez niego powierzchnią. Przedłożył również wydruk z geoportal.gov.pl, który w ocenie skarżącego jednoznacznie obrazuje w jaki sposób przebiega granica upraw. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zrzutu ekranu z aplikacji eWniosekPlus dotyczącego działki ewidencyjnej [...] - wersja robocza wniosku o przyznanie płatności za 2025 r. na fakty modyfikacji w bazach referencyjnych ARiMR maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki ewidencyjnej [...] na lata kolejne, w sytuacji gdy od 2023 r. obszar użytkowany przez skarżącego rolniczo nie uległ zmianie, a w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie poprzez wadliwe ustalenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru działki ewidencyjnej [...] za 2023 r. 6. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. 7. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2025 r. skarżący przedłożył wydruk spersonalizowanego wniosku na 2025 rok na okoliczność naniesienia przez organy zmiany powierzchni MKO dopiero po 2 latach. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. O uwzględnieniu skargi w rozpoznawanej sprawie zaważyła ocena sądu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu mających podważyć ustalenia w przedmiocie powierzchni działek oznaczonych literami O oraz X. Chodzi tu w szczególności o twierdzenia skarżącego oparte na wydruku z geoportal.gov.pl i odnoszące się do pomiaru, którego skarżący miał dokonać urządzeniem GPS Garmin CX60, wskazywany brak przeprowadzenia kontroli na miejscu czy różnice między ustaleniami co do powierzchni w kolejnych latach. Brak jakiejkolwiek wypowiedzi Dyrektora POR w przedmiocie tych zagadnień narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 u.w.r.o.w. oraz art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w., jak również jest sprzeczny z zasadą budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Choć z uwagi na treść art. 4 i 27 u.w.r.o.w. obowiązki organów przyznających płatności są ograniczone w stosunku do typowych reguł postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a., to jednak do tych obowiązków należy z pewnością odniesienie się do dostarczonego przez stronę materiału dowodowego. Wypowiedź organu odwoławczego sprowadza się natomiast do ogólnego wskazania, że odwołanie jest niezasadne, stwierdzenia prawidłowości postępowania przed organem I instancji oraz wyjaśnienia, że skarżący odpowiada za treść wniosku. W ocenie sądu organ odwoławczy powinien wprost odnieść się do zarzutów poprzez wskazanie jakie znaczenie w sprawie mają dostarczone przez stronę dowody. 5. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szeroko opisuje metody ustalania powierzchni działek do płatności. Sąd nie kwestionuje wskazań organu dotyczących narzędzi do ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), w tym stosowania ortofotomap czy zdjęć satelitarnych. Niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009, sygn. akt II GSK 1069/08, postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1992/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie pozwala to jednak organowi odwoławczemu na zignorowanie dostarczanych przez skarżącego dowodów i podnoszonych twierdzeń odnoszących się do prawidłowości tych ustaleń. Adresat decyzji powinien mieć przekonanie, że jego sprawa została rozpatrzona kompleksowo w sposób merytoryczny. Zaskarżona decyzja takiego przekonania nie daje, przez co nie jest respektowana zasada budzenia zaufania do organu. Tego rodzaju decyzja nie poddaje się również kontroli sądowej. Sądowi nie jest bowiem znane stanowisko organu odwoławczego co do zagadnień kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. 6. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że na tym etapie sąd nie może stwierdzić czy organy prawidłowo ustaliły MKO, czy podnoszone dowody i twierdzenia są uzasadnione i czy istniała potrzeba wykonania kontroli na miejscu. Zagadnienia te, podobnie jak kwestia ewentualnych różnic między ustaleniami MKO w latach poprzednich i następnych w stosunku do roku 2023, powinny zostać w pierwszej kolejności ocenione przez organ odwoławczy. Taka decyzja wyrażająca jednoznaczne stanowisko Dyrektora POR w tej materii mogłaby zostać poddana realnej, a nie jedynie iluzorycznej ocenie sądu administracyjnego. 7. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem ww. zagadnienia uczynić przedmiotem swoich rozważań i wyłożyć swoje stanowisko w sposób niebudzący wątpliwości i dający stronie przekonanie, że jej sprawa została załatwiona w sposób kompleksowy i merytoryczny. 8. Stwierdzenie powyższych uchybień sprawiło, że nie było konieczne przeprowadzenie dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jasnym jest bowiem już z samej lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął w sprawie wszystkich istotnych zagadnień. Nie jest zadaniem sądu administracyjnego zastępowanie organu w tej roli. 9. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi oraz w związku z wnioskiem skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania złożonym w skardze sąd orzekł o kosztach w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.