I SA/Bk 163/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant specjalista Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania, po wznowieniu postępowania administracyjnego i uchyleniu decyzji ostatecznej, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2014 r. oddala skargę. J. J. (dalej także jako "Skarżąca") złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 w postaci pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) do powierzchni: - ONW strefa nizinna I-4,41 ha, - ONW strefa nizinna II - 0,76 ha. Decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącej wnioskowaną płatność. [...] marca 2017 r. do ww organu wpłynęło pismo K. K. - sołtysa wsi T.- dotyczące użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] będącej wspólnotą gruntową wsi T., a następnie oświadczenie podpisane przez ośmiu mieszkańców wsi T., że działka ta od 2004 roku była w ich posiadaniu. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyjmując, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który ją wydał. Następnie przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza spornych działek rolnych (przesłuchanie świadków, Skarżącej, oględziny). Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2014 r. i odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy finansowej. Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] ponownie uchylił decyzję własną z [...] listopada 2014 r. i odmówił Skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy finansowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy Rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW, objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata.2007 – 2013 oraz wskazał, że płatność ONW przysługuje producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych. Organ przywołał też przepisy prawa cywilnego i wskazał, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nie wystarczy jednak być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (przy spełnieniu pozostałych wymogów kwalifikacyjnych), nie musi on natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do tego gruntu. Tak bowiem, jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy. Sens płatności polega na rekompensowaniu faktycznie poniesionych kosztów w związku z utrzymaniem gruntów rolnych zgodnie z normami, dlatego płatności przyznawane są osobie, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów, która rzeczywiście je uprawia, tzn. decyduje, co uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że Skarżąca nie użytkowała, jako posiadacz, w sposób wyżej przedstawiony, części gruntów rolnych, zadeklarowanych na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb T. , gmina S., powiat w. i nr [...] obręb G., gmina G., powiat b. Z zeznań świadków K. K., T. M., P. P., L. K., R. K. wynika, że w latach 2013 - 2014 byli oni jedynymi użytkownikami działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej paśnik dla bydła. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji odnośnie braku spełniania przesłanek do uznania Skarżącej za użytkownika i posiadacza przedmiotowej działki. Z dołączonego do akt sprawy pisma Wójta Gminy G. wynika, że nie była ona w posiadaniu i nie użytkowała w 2014 r. tej działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy przyjął więc, że Skarżąca nie posiadała i nie użytkowała rolniczo w 2014 r. działek nr [...], a więc nie spełniła warunków do przyznania jej płatności do tych gruntów. Zadeklarowana przez nią powierzchnia działek rolnych została uznana za zawyżoną o 4,20 ha (ONW nizinna strefa I) i o 0,63 ha (ONW nizinna strefa II. Organ wyliczył, że kara administracyjna wynosi odpowiednio 751,80 zł i 166,32 zł. Organ nie podzielił zarzutów złożonego przez Skarżącą odwołania. Zdaniem organu, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), gdyż złożony przez Skarżącą wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym i nie wykazała ona, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia stanu faktycznego, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez bezpodstawne odmówienie płatności i nałożenie sankcji; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, - polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, błędnej i wybiórczej jego ocenie, oparciu się na nielogicznych wnioskach - skutkujące postawieniem przez Organ błędnej hipotezy, że Skarżąca nie użytkowała deklarowanych we wniosku gruntów a w konsekwencji odmówienie jej płatności i nałożenie sankcji; 3) art. 8 § 1 kpa poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przejawiający się w wybiórczej i stronniczej weryfikacji i ocenie materiału dowodowego mające tylko na celu naruszenie interesu Skarżącej; 4) art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 poprzez jego zastosowanie tj. bezpodstawne nałożenie sankcji; 5) § 3 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz.U. 2009 nr 40 poz. 329) - poprzez błędne założenie przez organ, że nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania i przyznania płatności do zadeklarowanych we wniosku działek rolnych; 6) art. 8 i 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i sprzecznych ze sobą stwierdzeń, niewyjaśnienie Skarżącej faktycznych powodów odmowy płatności, nieuwzględnienie dowodów potwierdzających fakt użytkowania działek rolnych, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowień, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze oznaczonych literami a); b); c) i f) stwierdzić należy, na co słusznie wskazał organ, iż są one nieuzasadnione. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - mimo odesłania do zasad sformułowanych w Kpa (art. 3 ust. l ustawy o płatnościach) - zostało jednak częściowo zmodyfikowane (art. 3 ust. 2 tej ustawy). Podkreślić należy, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej płatności bezpośredniej (...) organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się. Ponadto, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). W utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kpa wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż Kpa regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu. Art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadza modyfikacje w stosowaniu art. 9 Kpa i wskazuje, że w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności organ udziela stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zatem należy stwierdzić iż niezależnie od wyrażonej w art. 9 Kpa zasady ogólnej polegającej na tym, iż na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron oraz ochrony jej interesów w postępowaniu administracyjnym, nie zwalnia to strony od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Organ administracji publicznej obowiązany jest do przestrzegania zasady swobodnej oceny dowodów art. 80 Kpa. Polega ona m. in. na tym, że organ administracji nie jest związany jakimikolwiek regułami co do wartości poszczególnych dowodów, ocenia dowody za wiarygodne bądź niewiarygodne na podstawie własnego przekonania. Ocena ta powinna być zgodna z wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. Wymieniona zasada ogranicza zakres oceny organu administracji do tych dowodów, które zostały zebrane w toku postępowania dowodowego. Sąd wskazuje, że organ II instancji wydając swoje rozstrzygnięcie wziął pod uwagę wszystkie dowody złożone przez Skarżącą w toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie. Na okoliczność użytkowania spornych działek przez Skarżącą organ przeprowadził dowód z zeznań świadków, tj. Pana K. K., Pana T. M., Pana P. P., Pana L. K., Pana R. K., Pana R. S., z których wynika, że w latach 2013 - 2014 byli oni jedynymi użytkownikami działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej paśnik dla bydła. Organ II instancji wziął również pod uwagę zeznania Pan A. R. wskazując, że dokonywanie w miesiącach czerwiec - lipiec 2014 sporadycznych, drobnych wykoszeń należą do czynności jednorazowych, których nie można uznać jako posiadanie w myśl przepisów ustawy, a zeznanie świadka Pana J. O. odnośnie koszenia na zlecenie Pani J. J. w 2014 r. działek ewidencyjnych nr [...] są niespójne i sprzeczne z zeznaniami pozostałych świadków oraz ustaleniami zawartymi w protokole z oględzin działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] organ odwoławczy zasadnie stwierdził na podstawie pisma Wójta Gminy G., że Skarżąca nie była w posiadaniu i nie użytkowała w 2014 działki ewidencyjnej [...]. Ponadto przeprowadzona w dniu [...].04.2017 r. kontrola na miejscu stwierdziła, że działki ewidencyjne [...] były porośnięte, co najmniej kilkunastoletnim, drzewostanem i chwastami wieloletnimi. Odnosząc się do zarzutu oznaczonego lit. d) oraz e) skargi wskazać należy, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że Skarżąca w 2014 roku nie była w posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek działek ewidencyjnych nr [...], zatem nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm.) koniecznych do przyznania pomocy. W związku z powyższym wnioskowane płatności zostały odmówione a na Skarżącą zostały prawidłowo nałożone sankcje z tytułu zawyżenia powierzchni wynikające z przepisów prawa, tj. z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011 r.). Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego na rozprawie tj. bezpodstawnego podwójnego sankcjonowania za te same przewinienie w związku z zapadnięciem prawomocnego wyroku karnego z dnia [...] października 2018 r., sygn.. akt [...], zobowiązującego do naprawienia szkody Sąd wyjaśnia, iż jest on nietrafny, bowiem zobowiązanie wskazane w wyroku karnym może mieć ewentualnie wpływ na tytuł prawny, który pozwoli odzyskać od Skarżącej wypłacone nienależnie kwoty płatności. Ponadto wyrok karny odnosi się do poświadczenia nieprawdy jedynie w zakresie użytkowania działki nr [...], natomiast postępowanie administracyjne wykazało nieprawidłowości w deklaracji również na innych działkach. Niemiej jednak wyrok ten potwierdza schemat działania Skarżącej, który w istocie zastosowała do wszystkich działek a nie tylko do działki nr [...]. Jednak organy ARiMR zobowiązane są na mocy przepisów prawa krajowego i wspólnotowego do weryfikacji złożonego przez Stronę wniosku poprzez wydanie decyzji, w której organ ustala czy strona spełnia warunki do przyznania płatności. Pozytywny wynik postępowania oznacza przyznanie pomocy natomiast naruszenie przez beneficjenta pomocy lub wsparcia warunków kwalifikowalności oraz zobowiązania lub innych obowiązków wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego skutkuje nałożeniem na niego kary administracyjnej. Należy także zaznaczyć, że skarga dotycząca tych samych działek lecz innych płatności została rozpoznana przez tutejszy Sąd (I SA/Bk 162/19). Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.