I SA/Bk 174/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. B. Spółki jawnej w K. na negatywną ocenę wniosku wydaną przez Zarząd Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu "Utworzenie farmy fotowoltaicznej przez firmę J. B. spółka jawna w miejscowości S." oddala skargę 1. Pismem nr [...] z dnia [...].03.2013 r. Instytucja Zarządzająca RPOWP poinformowała J. B., Spółkę jawną w K. (dalej powoływany również jako: "Wnioskodawca, skarżąca Spółka") o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu ""Utworzenie farmy fotowoltaicznej przez firmę J. B. spółka jawna w miejscowości S." z powodu niespełnienia kryteriów formalnych. Złożona dokumentacja, zdaniem instytucji zarządzającej, nie spełniała dwóch kryteriów formalnych: zgodności z regulaminem konkursu i kompletności dokumentacji środowiskowej. 2. Wnioskodawca złożył w dniu 12.04.2013 r. protest przeciwko negatywnej ocenie z prośbą o pozytywne podejście do niniejszego protestu i przywrócenie wniosku o dofinansowanie projektu do dalszej oceny. W szczególności, wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez zaniechanie ustalenia, czy dla realizacji projektu konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że złożona dokumentacja nie jest zgodna z regulaminem konkursu, a dokumentacja środowiskowa nie jest kompletna. 3. Pismem z dnia [...].04.2013 r., Nr [...] Departament Zarządzania Regionalnym Programem Operacyjnym Urzędu Marszałkowskiego Województwa P., negatywnie rozpatrzył protest skarżącej Spółki. Organ wskazał, że zgodnie z Regulaminem Oceny i Wyboru Projektów w ramach RPOWP na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa V. Rozwój infrastruktury ochrony środowiska, Działanie 5.2 Rozwój lokalnej infrastruktury ochrony środowiska, Wykorzystanie odnawialnych źródeł energii obowiązującym dla naboru w terminie 14.12.2012 - 31.01.2013 r. - rozdział 10.4, ppkt 4.2, w przypadku stwierdzenia błędów formalnych Wnioskodawcy przysługuje możliwość poprawy i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej. Wniosek podlega odrzuceniu na etapie oceny formalnej w przypadku nie spełnienia kryteriów formalnych, bądź naruszenia zasad konkursu określonych w Regulaminie. W wyniku przeprowadzenia drugiej oceny formalnej Instytucja Zarządzająca poinformowała Wnioskodawcę pismem Nr [...] z dnia [...].03.2013 r. o odrzuceniu przedmiotowego projektu o dofinansowanie, z uwagi na to, że nie zastosowano się do wszystkich uwag wskazanych w piśmie o sygnaturze [...] z dnia [...].02.2013 r. wzywającym do usunięcia uchybień formalnych. W ramach przeprowadzonej oceny formalnej, słusznie stwierdzono brak kompletnej dokumentacji dotyczącej procedury oceny oddziaływania na środowisko (screening). Organ podkreślił, że zwrócono się do wnioskodawcy o weryfikację kwestii czy projekt nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Skarżąca Spółka w odpowiedzi na powyższe w piśmie przewodnim wyjaśniła, że inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia robót budowlanych w zakresie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i zakwalifikowała przedsięwzięcie, jako projekt o charakterze infrastrukturalnym. Z uwagi na stanowisko Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B., wnioskodawca w dniu [...] lutego 2013 r. złożył do Burmistrza Gminy S. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i obecnie oczekuje na jej wydanie. Z powyższego wywiedziono, że dołączona dokumentacja dotycząca postępowania OOŚ jest niekompletna, z uwagi na to, że Wnioskodawca "nie przedstawił dokumentacji dotyczącej procedury oceny oddziaływania na środowisko (screening) tj. postanowień, opinii, obwieszczeń itp. oraz decyzji środowiskowej/umarzającej postępowanie, co skutkuje brakiem możliwości uznania niniejszego kryterium za spełnione. Organ wskazał także, że ze złożonego przez Skarżącego formularza 4Ia wynika wprost, że przedsięwzięcie ma charakter infrastrukturalny, jest zlokalizowane na obszarze Natura 2000 i zawiera się w Aneksie II Dyrektywy 85/337/EWG, a zatem konieczne jest w pierwszej kolejności przeprowadzenie procedury OOŚ. Zaznaczył, że z postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. odmawiającego wydania zaświadczenia dotyczącego obszaru Natura 2000 wynika, że na projektowaną inwestycję należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, wbrew twierdzeniom Skarżącego, właściwy organ wskazał podstawę prawną wydania decyzji środowiskowej, albowiem sporne przedsięwzięcie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Ponadto Organ zaznaczył, iż ze zmian dokonanych w biznes planie wynika, że inwestycja wymaga jedynie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji projektu w związku z faktem, że będzie ona realizowana na obszarze NATURA 2000 (pkt C.3) oraz że, dla inwestycji konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś obecnie wnioskodawca oczekuje na wydanie decyzji (pkt C.4). Powyższe oznacza, że wskazywanie na etapie procedury odwoławczej przez Wnioskodawcę, iż inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej lub przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, jest sprzeczne z informacjami przedłożonymi przez Inwestora dla oceniających podczas oceny formalnej. 4. Na powyższą informację skarżąca Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając w zakresie dokonanej oceny naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności: - art. 87 Konstytucji RP, - art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 71 ust.1a, ust. 2, art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, - § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), - przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (w zakresie nieprzeprowadzenia rzetelnej i bezstronnej oceny, o której mowa w art. 31 ust. 1). Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o stwierdzenie, że ocena formalna wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś wniosek o sfinansowanie projektu przeszedł ocenę formalną oraz podlegał merytorycznemu rozpoznaniu umożliwiającemu przyznanie dotacji. W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka potrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w proteście. W jej ocenie, organ dokonał błędnej oceny formalnej złożonego wniosku, albowiem wbrew stanowisku organu, projektowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko. Jedynie z ostrożności, mając na uwadze praktykę organów oceniających projekty, Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, będąc przekonaną, że wydanie takiej decyzji, w realiach niniejszej sprawy, nie jest konieczne. Tym samym, zarówno na etapie wniosku jak i jego uzupełnienia, nie było koniecznym złożenie dokumentacji dotyczącej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. 5. W odpowiedzi na skargę, Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa P. w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Norma art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r., stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącą Spółkę przeprowadzona została w sposób nie naruszający prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Instytucja Zarządzająca, dokonując weryfikacji formalnej wniosku skarżącej Spółki, uznała że nie spełnia on kryteriów formalnych ogólnych tj. złożona dokumentacja jest niezgodna z regulaminem konkursu oraz kompletność dokumentacji środowiskowej. W ocenie Sądu, zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza powyższe zastrzeżenia, w szczególności złożona dokumentacja nie jest kompletna, albowiem brak jest w niej dokumentacji środowiskowej, mimo wskazania we wniosku, że jest ona niezbędna dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. 7. Wskazać przede wszystkim należy, iż wniosek skarżącej Spółki został odrzucony przy tzw. drugiej ocenie formalnej, z uwagi na niekompletność dokumentacji środowiskowej. Ocena ta, z uwagi na swój charakter nie może odnosić się do elementów merytorycznych wniosku, lecz polega jedynie na sprawdzeniu kompletności wniosku w aspekcie późniejszej, ewentualnej merytorycznej jego oceny. Dlatego też, słusznie wskazuje Organ, że na tym etapie oceny, Instytucja Zarządzająca nie była uprawniona do oceny, czy realizacja danego projektu wymaga uzyskania określonych decyzji środowiskowych, lecz wyłącznie do sprawdzenia kompletności wniosku, z uwagi na informacje zamieszczone przez skarżącą Spółkę. Wnioskodawca, składając poprawiony wniosek 27 lutego 2013 r., wskazał w pkt II.6.1., że jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Dodatkowo dołączył zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, z którego wynika konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz informację, że złożył stosowny wniosek o wydanie takiej decyzji i obecnie oczekuje na jej wydanie. Wnioskodawca dokonał również poprawek we wniosku, zaznaczając, że projekt jest realizowany na obszarze Natura 2000 i należy do II grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazano prawdopodobną datę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na dzień 30.08.2013 r. Bezspornym jest, że Wnioskodawca w złożonym wniosku wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest wymagana (pky II.6.1) i jednocześnie jej nie dołączył. Powyższe, w ocenie Sądu, dowodzi słuszności stanowiska organu, że przedłożony przez Wnioskodawcę wniosek był niespójny, gdyż nie zawierał kompletnej dokumentacji środowiskowej, mimo iż w jego treści wskazywana była konieczność jej przedłożenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, należało uznać je za niezasadne. Podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty wskazujące, że przy realizacji planowanego przedsięwzięcia nie są wymagane decyzje środowiskowe, nie mogły mieć wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę zgodności z prawem oceny formalnej przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą. Podkreślić należy, iż powyższa kwestia nie podlegała weryfikacji w trakcie oceny formalnej wniosku, lecz co najwyżej, mogła być oceniona na późniejszym etapie, podczas oceny merytorycznej. To sam Wnioskodawca wskazał w poprawionym wniosku, że takie decyzje są konieczne i jednocześnie ich nie przedłożył, co było zasadniczą przyczyną negatywnej oceny wniosku. 8. Nie można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że Instytucja Zarządzająca w piśmie z dnia [...].02.2013 r. zasugerowała konieczność zmiany złożonego wniosku i przedłożenie decyzji administracyjnych, w tym środowiskowych. W powyższym piśmie Instytucja Zarządzająca wskazała, w pkt II 2., że "należy zweryfikować, czy realizacja projektu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę/zgłoszenia budowy - sam zakup środków trwałych nie stanowi przedsięwzięcia infrastruktulanego, jednak ich instalacja oraz ich uruchomienie może implikować konieczność uzyskania niektórych z ww. dokumentów". Z kolei w pkt III. 1. pisma, dotyczącym załącznika 4Ia wskazano, że "należy wyjaśnić przedłożenie dwóch różnie wypełnionych formularzy", zaś w pkt 2., dotyczącym załącznika 4Ib, przypomniano, że wypełnienie tego załącznika jest obligatoryjne dla projektów infrastrukturalnych. Z powyższego pisma wynika zatem, że Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę na ewentualną konieczność uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia budowy, w zakresie instalacji i uruchomienia paneli fotowoltanicznych i dokonanie ewentualnych poprawek wniosku w tym zakresie, ale nie wątpliwie nie nakazywała dokonania tych zmian. Także w zakresie decyzji środowiskowych z powyższego pisma nie można wywnioskować, iż Instytucja Zarządzająca wypowiedziała się o konieczności przeprowadzenia postępowania i uzyskania decyzji OOŚ. To skarżąca Spółka, jako autor wniosku o dofinansowanie, musiał ustalić, czy dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia wymagane są odpowiednie decyzje administracyjne i powyższe powinno znaleźć odzwierciedlenie w złożonym wniosku. Tymczasem, skarżąca Spółka złożyła niespójny wniosek, albowiem w jednym jego fragmencie wskazywała, że uzyskanie decyzji środowiskowych jest konieczne, występowała ze stosownym wnioskiem do odpowiedniego organu, wskazywała że przybliżony czas otrzymania decyzji to koniec sierpnia 2013 r., twierdząc jednocześnie, że taka decyzja nie jest konieczna i wszczęła postępowanie administracyjne jedynie z ostrożności procesowej. Powyższe doprowadziło do negatywnej oceny złożonego wniosku, albowiem ten był wewnętrznie niespójny. 9. Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia konkretnych przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazujące, że Wnioskodawca nie był zobowiązany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Powyższa kwestia uchyla się z pod oceny formalnej wniosku i nie była przedmiotem analizy Instytucji Zarządzającej. Skoro skarżąca Spółka uznała, że nie była zobowiązana do złożenia decyzji środowiskowej i przeprowadzania procedury oddziaływania na środowisko to powinno to znaleźć odzwierciedlenie w złożonym wniosku o dofinansowanie, co jednak nie miało miejsca. Wręcz przeciwnie, wniosek został wypełniony w ten sposób, jakoby uzyskanie takiej decyzji było niezbędne. Z podobnych przyczyn należało za niezasadne uznać zarzuty skargi dotyczące nie wskazania przez organy, podstawy prawnej, z której wynikałaby konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Takiej podstawy nie wskazała Instytucja Zarządzająca, albowiem powyższa kwestia nie stanowiła przedmiotu analizy, przy ocenie formalnej wniosku. Tym niemniej, należy zaznaczyć, że taka podstawa prawna wynika z uzasadnienia postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r., odmawiającego wydania zaświadczenia dotyczącego obszaru Natura 2000 dla projektowanej inwestycji. Jest nią art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który to przepis wymaga uzyskania decyzji dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (grupa II). Owszem, RDOŚ w uzasadnieniu tegoż postanawiania wskazuje na interpretację Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, która to interpretacja nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jednakże to właśnie przepis art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy a nie kwestionowana interpretacja została wskazana jako podstawa prawna uzyskania niezbędnej decyzji. 10. Za niezasadny należał także uznać zarzut naruszeni art. 87 Konstytucji RP. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11 (Dz.U. z dnia 27 grudnia 2011 r. Nr 279, poz. 1644) uznał za niezgodne z art. 87 Konstytucji RP przepisy: art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa; art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 tej ustawy - w zakresie, w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30c ust. 1 tej ustawy - w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Fakt ten nie oznacza jednak, że regulacje te nie mogą być stosowane. Wynika to z ww. wyroku Trybunału, który kwestionowane przepisy uznał za obowiązujące jeszcze przez 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku. Dlatego też prawa i obowiązki wnioskujących o dofinansowanie projektów mogą być regulowane także postanowieniami Regulaminu, mimo że nie należy on do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (zob. również wyroki NSA z 8 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 678/12 i z 13 czerwca 2012 r. II GSK 872/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). 11. Reasumując, Sąd stwierdza, że przeprowadzona w sprawie ocena formalna wniosku skarżącej Spółki jest prawidłowa, jest oceną rzetelną, bezstronną i mającą swoje logiczne uzasadnienie. To skarżąca Spółka, składając poprawiony, ale jednocześnie nieprecyzyjny i niespójny wniosek o dofinansowanie w zakresie kompletności dokumentacji środowiskowej, spowodowała, że nie przeszedł on pozytywnej weryfikacji pod względem formalnym. Prawidłowości tej oceny, dokonanej przez Instytucję Zarządzającą, nie podważają podniesione w skardze zarzuty. 12. Nie znajdując, zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w oparciu o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.