I SA/Bk 188/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. Ś. od decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oddala sprzeciw Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. z [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającą E. Ś. (dalej: "Skarżąca") przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Skarżąca [...] maja 2017 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w tym kontroli w gospodarstwie Skarżącej, organ pierwszej instancji odmówił udzielenia wnioskowanej płatności. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Ponadto do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wpłynęły wyjaśnienia P. Ś. jako osoby fizycznej oraz jako udziałowca Spółek, skierowane do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju. Organ odwoławczy wyjaśnił, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, zatem podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W myśl preambuły rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95", prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Następnie organ przywołał wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w których dokonano wykładni pojęcia "sztucznych warunków" (C-434/12, C-255/02) oraz podkreślił, że biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest wobec Skarżącej postępowanie, niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat, organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organ tezę. Organ odwoławczy stwierdził, że strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Tymczasem w sprawie organ I instancji orzekł, że w sprawie doszło do stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia. Po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji P. Ś. – mąż Skarżącej – złożył nowe dowody i wyjaśnienia. Organ pierwszej instancji nie mógł się wypowiedzieć co do tego dowodu, zatem samo włączenie do akt sprawy i ocena tylko przez organ odwoławczy przedłożonych dowodów stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 Kpa. Dopiero prawidłowo przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne oraz zastosowanie wszystkich przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej sprawie, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego dla oceny stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności niezbędnym jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez uzyskanie: (-) tytułu prawnego/umowy dzierżawy na wszystkie grunty objęte wnioskiem o przyznanie płatności na 2017 rok, (-) faktury VAT wystawionej tytułem umowy dzierżawy (za 2017 r.), (-) potwierdzenia dokonania opłaty tytułem czynszu dzierżawnego (za 2017 r.), (-) decyzji ustalających wymiar podatku rolnego, (-) dowodów rejestracyjnych posiadanych i wymagających rejestracji maszyn i urządzeń rolniczych, (-) umowy o świadczenie usług - w przypadku braku własnego sprzętu niezbędnego do wykonania wymaganych działań agrotechnicznych, (-) faktur potwierdzających poniesione przez Skarżącą koszty (za rok 2017 np. faktury za paliwo, olej, części zamienne), (-) faktur potwierdzających sprzedaż przez Skarżącą zebranych plonów bądź umowy kontraktacji (za rok 2017), (-) dokumentów księgowych, w tym rejestrów sprzedaży i rejestrów zakupów (za rok 2017), (-) wyciągów z rachunku bankowego, (-) umów kredytowych zawartych przez Skarżącą w związku z prowadzoną działalnością, (-) deklaracji ZUS ZUA - w przypadku, gdy Skarżąca zatrudnia/zatrudniała pracowników. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie dowodowe organ I instancji winien wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji spostrzeżenia organu II instancji i w sposób jednoznaczny wyjaśnić, czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto faktycznie prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty (element podziału), jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni do płatności przez poszczególne podmioty oraz czy korzyści te były wyłącznym celem takiego ukształtowania struktury podmiotów. Od powyższej decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR Skarżąca złożyła sprzeciw, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca podnosi, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, czego dotyczą te nowe dowody i wyjaśnienia, i czy faktycznie dotyczą i mają jakiekolwiek znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Skarżąca uważa, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć całą sprawę; ponadto organ ma również możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa - a więc przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Skarżącej, w sprawie organ II instancji nie musiał podejmować żadnego wysiłku, aby zlecać jakiekolwiek postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów - bo je otrzymał od P. Ś. Skarżąca uważa, że nie istnieje niebezpieczeństwo, że w sprawie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, podstawowym obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw powinno być przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postepowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 64 e ppsa stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138§ 2 kpa. Z regulacji art. 138§ 2 kpa wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, albo przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Należy podzielić stanowisko Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., że dowody zebrane przez organ pierwszej instancji nie pozwalają na jednoznaczną ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2017 r., a zakres przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego nie jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Analizując powody dla których organ II instancji zdecydował się na uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Sąd podziela je jedynie częściowo. Jako pierwszy z powodów organ II instancji wskazał na okoliczność, iż po wydaniu decyzji w I instancji P. Ś. "złożył nowe dowody i wyjaśnienia". Do dowodów tych organ nie mógł się odnieść i ich ocenić, zaś ocena przeprowadzona przez organ II instancji sprzeczna byłaby z istotą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a więc naruszałaby art. 15 kpa. Sąd nie podziela tego argumentu zwłaszcza po zapoznaniu się z treścią przedłożonych do akt dokumentów. Są to przede wszystkim: skarga P. Ś. na działania Agencji wraz z załączonymi kopiami opinii Parków Narodowych, wyrok WSA w Białymstoku oraz dokumenty bankowe. Poza samą skargą, która zawiera subiektywną ocenę działania organów w sprawach prowadzonych z jego udziałem, pozostałe dokumenty były znane organowi i dostępne przy okazji prowadzonych z udziałem P. Ś. spraw. Z dokumentów tych nie wynikają żadne nowe okoliczności, nieznane organowi, wymagające pogłębionej analizy lub też zmieniające zasadniczo ocenę organu w sprawie z udziałem E. Ś. Sąd przyjął w związku z powyższym, że ta okoliczność samoistnie nie mogła zasadnie stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako kolejną okoliczność organ II instancji wskazał potrzebę szerokiego uzupełnienia materiału dowodowego. Na karcie 5 zaskarżonej decyzji wymienił jakie dowody uważa za niezbędne do przeprowadzenia i oceny w kontekście tezy postawionej w zaskarżonej decyzji o stworzeniu sztucznych stwierdzonych podczas ubiegania się przez skarżącą o płatności. Dodatkowo zawarł zalecenia dla organu I instancji dotyczące oceny dowodów w szerokim aspekcie, tj. czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto rzeczywiście prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty, jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni do płatności przez poszczególne podmioty i czy korzyści te były wyłącznym celem takiego a nie innego ukształtowania struktury podmiotów. Zakres wskazanego do uzupełnienia materiału dowodowego i kierunkowe wytyczne do jego oceny są w ocenie Sądu szerokie i istotne. Skarżąca w sprzeciwie, polemizując z argumentami organu II instancji, częściowo wyjaśnia wątpliwości organu II instancji, co nie czyni zadość potrzebie dokonania kompleksowej oceny wszystkich dowodów. Art. 15 kpa stanowi ustawową gwarancję i prawo strony do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. W realiach niniejszej sprawy zgromadzenie w tak obszernym zakresie materiału dowodowego i dokonanie jego oceny przez organ II instancji w rzeczywistości doprowadziłoby do naruszenia art. 15 kpa i w przypadku zaskarżenia decyzji wydanej w takich okolicznościach niewątpliwie skutkować mogłoby uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania. Zachowanie gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego i dbałość organu o przestrzeganie zasad postępowania nie może i nie powinno być oceniane jako nadmierna troska o uprawnienia strony, jak to ujął pełnomocnik skarżącej w sprzeciwie. Także sprawność i szybkość prowadzonego postępowania administracyjnego nie może być głównym kryterium, które decydować będzie o tym, czy organ II instancji będzie zbierał i oceniał dowody- zwłaszcza w tak obszernym zakresie i będzie to czynił w ramach postępowania odwoławczego. Istotą bowiem postępowania odwoławczego jest kontrola poprawności działania organu kontrolowanego, a nie zastępowanie jego przy prowadzeniu istotnego zakresu zbierania dowodów i ich oceny. Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutu sprzeciwu o naruszeniu przepisu art. 138§ 2 kpa i orzekł jak w sentencji na mocy art. 64§ 1 i art. 151§ 2 ppsa.