I SA/Bk 190/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Józef Orzel, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w dniu 20.08.2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie budżetu powiatu na 2004 rok 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. o uznaniu za nieważną uchwałę Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok, w części dotyczącej zapisów § 5 ust. 1, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie może być wykonany w całości. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok Rada Powiatu W. przyjęła swój budżet na 2004 rok. W § 5 ust. l ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła plan przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Stosownie do tego postanowienia w załączniku Nr 8 ustaliła plan finansowy ww. funduszu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały w określonej części, wskazując Radzie Powiatu uchybienie i sposób jego usunięcia, określając równocześnie termin do zmiany tej uchwały we własnym zakresie oraz przekazania do RIO stosownej uchwały korygującej uchybienie. W zakreślonym terminie RIO nie otrzymała stosownej uchwały Rady Powiatu. Na posiedzeniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podjęło Uchwałę Nr [...], w której stwierdziło nieważność w części dotyczącej zapisów § 5 ust. l oraz załącznika Nr 8 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu W. z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. podejmując takie rozstrzygniecie, oparło się o § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (Dz. U. Nr 207, poz. 1759), z którego wynika, że funkcjonujące przy jednostkach samorządu terytorialnego fundusze nie są funduszami samorządowymi, a jedynie stanowią wyodrębnioną część Funduszu będącą w dyspozycji, w tym przypadku starosty. Roczny plan Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest zbiorczym zestawieniem planów finansowych funduszu: centralnego - wyodrębnionej części Funduszu, będącej w dyspozycji Głównego Geodety Kraju, funduszy wojewódzkich -wyodrębnionych części Funduszu, będących w dyspozycji właściwych marszałków województw i funduszy powiatowych - wyodrębnionych części Funduszu będących w dyspozycji poszczególnych starostów. Zgodnie z zapisami art. 41 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ) oraz przywoływanym rozporządzeniem, projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do dnia 15 czerwca ( § 3 ust.4 pkt 2 omawianego rozporządzenia). Natomiast Rada Powiatu na podstawie art. 41 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatwierdza projekt planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Zatem – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., ustalenie przez Radę Powiatu planu przychodów i wydatków funduszu w uchwale budżetowej - jest niezgodne z ww. przepisami oraz zapisami art.109 ust.2 pkt 2b ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że budżet jednostkach samorządu terytorialnego jest rocznym planem m.in. przychodów i wydatków funduszy celowych jednostkach samorządu terytorialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, a zwłaszcza to, że projekt rocznego planu finansowego funduszu powiatowego sporządza starosta, w roku poprzedzającym rok budżetowy, do 15 czerwca, natomiast uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego (uchwała budżetowa powiatu z dnia 29 marca 2004 r.) – Kolegium RIO uznało, że powyższy plan finansowy funduszu nie powinien stanowić integralnej części uchwały budżetowej i podtrzymuje swoje rozstrzygnięcie nadzorcze. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Rada Powiatu W. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. postanowiła o wniesieniu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Jednocześnie wykonanie uchwały powierzono Staroście W. W skardze wskazuje się, iż na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 roku nr 15, poz. 148 z póz. zm.) Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest funduszem celowym. Skarżący nie zgadza się z tym, że Fundusz ten jest państwowy. W ocenie skarżącego treść art. 22 ust. 7 ustawy o finansach publicznych stanowiła delegację do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i kartograficznym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, składający się z zasobu centralnego, zasobów wojewódzkich i zasobów powiatowych, stanowi własność Skarbu Państwa i jest gromadzony w ośrodkach dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o finansach publicznych fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym funkcjonuje jako wyodrębniony rachunek bankowy. Dyspozycja środkami funduszy celowych - zgodnie z brzmieniem ww. przepisu należy do organu wskazanego w ustawie tworzącej fundusz. Tym samym zdaniem skarżącego ustawodawca postawił zatem znak równości pomiędzy "dysponentem funduszu" i "organem tworzącym fundusz". Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określiła organu tworzącego fundusz, lecz określiła dysponentów funduszu. Dysponentem powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym, zgodnie z art. 41 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - jest Starosta. Na nim ciążą obowiązki związane z projektami planów finansowych funduszy oraz sprawozdaniami wynikającymi z realizacji zadań. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca nie określił Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jako państwowy, a przeciwnie poszczególne części funduszu jako "Fundusz centralny", "wojewódzki" i "powiatowy". Ustawodawca jednoznacznie oddziela Państwowy Zasób Geodezyjny i Kartograficzny od Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Gdyby ustawodawca zamierzał zlecić samorządom wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, to – stwierdza dalej w skardze skarżący, na podstawie zarówno art. 166 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, a także ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zostałaby przyznana dotacja celowa w wysokości zabezpieczającej utrzymanie ośrodków dokumentacji geodezyjnej w samorządach, realizujących obsługę techniczną Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W art. 41 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określone zostało przeznaczenie środków funduszu wspólnie dla wszystkich części, a mianowicie" na uzupełnienie środków budżetowych niezbędnych na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zakup urządzeń i wyposażenie lokali niezbędnych do prowadzenia tego Zasobu. Ustawodawca wskazał natomiast jego dysponentów, w określonym zakresie. Nałożył również na dysponentów pewne obowiązki, ale tylko na dysponentów jednostek samorządów terytorialnych. Na podstawie art. 121 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych projekt uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 122 ustawy o finansach publicznych uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego. Analogiczny tryb przewidziany jest dla rocznego planu finansowego Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym. Na podstawie art. 41 ust. 7. ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne marszałkowie województw i starostowie przedstawiają do zatwierdzenia właściwym sejmikom lub radom powiatów coroczne projekty planów. Na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów i wydatków funduszy celowych. Tym samym, zdaniem skarżącego w świetle przedstawionych powyżej przepisów Powiatowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym jest powiatowym funduszem celowym, a jego plan przychodów i wydatków jest częścią uchwały budżetowej. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium Regionalnej Izby Skarbowej w B. nie zgodził się z zarzutami strony skarżącej, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przychody i wydatki Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym mogą stanowić integralną część Uchwały Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie budżetu powiatu na 2004 rok. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga przede wszystkim przeanalizowania regulacji cytowanej na wstępie ustawy o finansach publicznych, będącej aktem zasadniczym w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 124 ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy o finansach publicznych, uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa plany przychodów i wydatków funduszy celowych. W myśl art. 22 tejże ustawy funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Fundusz celowy może działać jako osoba prawna lub stanowić wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Fundusz celowy, który realizuje zadania wyodrębnione z budżetu: 1) państwa - jest państwowym funduszem celowym; 2) gminy, powiatu lub województwa - jest gminnym, powiatowym lub wojewódzkim funduszem celowym. Podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Wydatki funduszu celowego mogą być dokonywane, z pewnymi wyjątkami, tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego i pozostałości środków z okresów poprzednich. Fundusze celowe mogą zaciągać kredyty i pożyczki, o ile ustawa tworząca fundusz tak stanowi. Szczegółowe zasady gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego, w zakresie nieuregulowanym ustawą tworzącą fundusz, określa, w drodze rozporządzenia, minister nadzorujący państwowy fundusz celowy, w porozumieniu z Ministrem Finansów. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż szereg funduszy celowych nie jest przez ustawodawcę oznaczony wprost jako państwowe fundusze celowe. O takim jednak ich charakterze decyduje analiza dochodów i wydatków publicznych funduszu lub też fakt, że służą one realizacji zadań państwa. Na tej podstawie do grupy państwowych funduszy celowych zaliczamy także Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, utworzony na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000, s. 88 ). Nie ma jednakże wątpliwości, iż powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym należy zaliczyć do samorządowych funduszy celowych. Są to bowiem zdekoncentrowane, wyodrębnione części Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, będące w dyspozycji starosty ( por. J. Stankiewicz w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003, s. 426 ). Z samej definicji budżetu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 109 ust. 1 cytowanej ustawy o finansach publicznych wynika, że jej budżet jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy i zgodnie z zapisem ust. 2 tego artykułu, budżet ten jest rocznym planem finansowym, zawierającym m.in. przychody i wydatki funduszy celowych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że Uchwała budżetowa Powiatu W. podejmowana na 2004 r. powinna zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 124 tejże ustawy o finansach publicznych. Dlatego też, w przypadku przychodów i wydatków Powiatowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1. pkt 6 przywoływanej ustawy o finansach publicznych, plany przychodów i wydatków funduszy celowych stanowią integralną część uchwały budżetowej. W treści uchwały należało określić przychody i wydatki tego funduszu, natomiast w formie załącznika do uchwały przedstawić roczny plan finansowy (zob. C. Kosikowski w: C. Kosikowski, Z. Szpringer, Finanse ... op. cit., s. 286). Odnosząc się do argumentów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd pragnie zauważyć, iż przepisy § l ust. 2 pkt 2-6 oraz § 2 cytowanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, w ogóle nie dotyczą możliwości formalno-prawnego "umiejscowienia" przychodów i wydatków jakiegokolwiek funduszu. Gdyby tak było, czego Sąd się nie dopatruje, należałoby stwierdzić przekroczenie granic ustawowych zakreślonych dla tego aktu prawnego. Również z zapisów art. 41 ust. 7 przywoływanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie można wywodzić, iż Rada Powiatu nie może zatwierdzić projektu planu finansowego powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym w ramach przyjmowanej corocznie uchwały budżetowej. Raczej należy wnosić, iż jest to jak najbardziej zasadne. W ten bowiem sposób organy władzy samorządowej, mogą sprawować właściwą kontrolę nad powiatowymi funduszami gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym (zob. Z. Śmiałowska-Uberman, Prawo geodezyjne i kartograficzne, Katowice 1999, s. 233). Z powyższych powodów Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).