I SA/Bk 196/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. oddala skargę Skargę wywiedziono w następujących okolicznościach faktycznych. Pan S. T. (dalej: "Skarżący") w dniu [...] września 2015 r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] przyznał Skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto 31.824,75 zł, uwzględniając przy tym współczynnik korekty w wysokości 0,81 zgodnie z § 13c ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. poz. 187 ze zm., zwanego dalej: "Rozporządzeniem"). Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał analizy art. 13 c Rozporządzenia i wskazał, że wysokość pomocy ustala się w oparciu o następujące kryteria: (-) powierzchnia gruntów x stawka x współczynnik korygujący (w przypadku gdy zapotrzebowanie ze złożonych wniosków przekroczyło łącznie kwotę 450 mln zł), (-) redukcja do równowartości 15 tys. Euro, (-) zmniejszenie pomocy o 50 % w przypadku braku co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk. Organ wyliczył, że Skarżący zadeklarował we wniosku uprawy o powierzchni całkowitej 164,30 ha, w tym aronia – 125,60 ha, rokitnik – 38,56 ha, róża owocowa - 0,14 ha. Stawka pomocy, zgodnie z § 13 c ust. 8 rozporządzenia wynosiła 800 zł na 1ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że zapotrzebowanie ze złożonych wniosków przekroczyło łącznie kwotę 450 min zł, zgodnie z § 13 c ust. 9 Rozporządzenia stawka pomocy została pomniejszona o współczynnik korygujący ustalony na poziomie 0,81 i jest stosowana w takiej samej wysokości w stosunku do wszystkich wnioskodawców, na obszarze całego kraju i wynosi 648 zł na 1ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. Na tej podstawie organ wyliczył, że pierwotna wysokość przyznanej pomocy wyniosła 106.466,40 zł (164,30 ha x 648), lecz została ona zredukowana do wysokości pomocy z § 13 c ust. 2 Rozporządzenia tj. kwoty 63.649,50 zł stanowiącej równowartość 15 tys. Euro. Organ dodał, że zgodnie z § 13 c ust. 13 Rozporządzenia, pomoc pomniejsza się o 50 % jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia ogólna gruntów ornych w gospodarstwie Skarżącego została ustalona na podstawie deklaracji do protokołu, powierzchni wszystkich upraw w roku wystąpienia szkód i wynosi 445,67 ha. Powierzchnia upraw, na której wystąpiły szkody zgodnie z protokołem szacowania szkód wynosi 164,30 ha. W oparciu o załączoną do akt sprawy kopię polisy ubezpieczeniowej ustalono, że ubezpieczona została powierzchnia 155,66 ha, co przy ogólnej powierzchni gruntów ornych gospodarstwa (445,67 ha) stanowi 34,93 % powierzchni upraw i Skarżący nie spełnia obligatoryjnego warunku posiadania 50 % powierzchni upraw ubezpieczonych od najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. To zaś skutkowało zmniejszeniem przyznanej pomocy o 50 %, w związku z czym końcowa kwota pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. wyniosła 31.824,75 zł. W skardze na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 13c ust. 2 w zw. z § 13c ust. 13 Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że dyspozycja pomniejszenia pomocy o 50 % z tytułu braku odpowiedniego ubezpieczenia upraw dotyczy limitu wartości przyznawanej pomocy ustalonego na poziomie 15.000,00 euro w sytuacji, kiedy dyspozycja pomniejszenia o 50 % pomocy przyznanej na podstawie Rozporządzenia dotyczy wysokości pomocy obliczonej w oparciu o przemnożenie ilości dotkniętej suszą hektarów przez kwotę właściwą dla 1 ha z racji rodzaju uprawy i dopiero tak obliczona pomoc nie może przewyższać równowartości 15.000,00 euro, i w przypadku przekroczenia tej kwoty podlega zmniejszeniu do wysokości wyznaczonego limitu. Mając to na uwadze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka niewątpliwie nie zachodzi. Przedmiotem sporu i zarazem zarzutem rozpoznawanej sprawy jest interpretacja brzmienia § 13c ust. 2 i ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem strony Skarżącej organ błędnie przyjął, iż dyspozycja pomniejszenia pomocy o 50% z tytułu braku odpowiedniego ubezpieczenia dotyczy limitu wartości pomocy ustalanego na poziomie 15.000 euro. Ze stanowiskiem takim jednak zgodzić się nie można. Brzmienie bowiem spornego przepisu jest następujące: § 13c. 1. W 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13. 2. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. 3. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. 4. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. 5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, zawiera: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 3) numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) wnioskodawcy albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnioskodawcy, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa polskiego - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość. 6. Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się: 1) kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje o powierzchni: a) owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, b) upraw rolnych innych niż wskazane w lit. a, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę; 2) informacje dotyczące wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. 7. Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, oraz stawki tej pomocy. 8. Stawka, o której mowa w ust. 7, wynosi: 1) 800 zł na 1 ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę; 2) 400 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych innych niż wskazane w lit. a, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. 9. W przypadku gdy ze złożonych wniosków, o których mowa w ust. 4, wynika, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1, przekracza łącznie kwotę 450 mln zł, wysokość tej pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, stawki, o której mowa w ust. 7, oraz współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący stanowi iloraz kwoty 450 mln zł i kwoty równej zapotrzebowaniu na tę pomoc wynikającemu ze złożonych wniosków oraz jest ustalany z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. 10. Łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć łącznej wysokości pomocy, o której mowa w § 5 ust. 11. 11. W przypadku gdy łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, oraz pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów, wraz z odszkodowaniem z zakładu ubezpieczeń, przekraczałaby kwotę, o której mowa w § 5 ust. 11, pomocy udziela się w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą obliczoną zgodnie z § 5 ust. 11 a wysokością pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów i otrzymanych odszkodowań. 12. Pomoc, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli łączna kwota pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów oraz otrzymanych odszkodowań przekracza kwotę, o której mowa w § 5 ust. 11. 13. Pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50 %, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Z podstawowych zasad prawidłowej legislacji wynika natomiast hierarchiczność konstrukcji przepisów prawa. Oznacza to, że nie można dowolnie interpretować zapisów ustępów czy punktów przepisu bez odnoszenia się do zapisów poprzedzających ten interpretowany, co skutkuje koniecznością całościowego spojrzenia na przepis. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że organ prawidłowo zastosował sporny przepis najpierw ustalając właściwe odszkodowanie, później stosując ograniczenia wynikające z ust. 9 przepisu, a następnie stosując pomniejszenie z ust. 13. Inna interpretacja prowadziłaby do kuriozalnych sytuacji, gdzie sankcja 50 % pomniejszenia odszkodowania za brak ubezpieczenia praktycznie by nie istniała lub miała charakter marginalny, a nie o to w tym przepisie chodzi. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia § 13c powoływanego rozporządzenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.