I SA/Bk 196/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 01.02.2021 r. do 28.02.2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił M. S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, za okres od dnia 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Przepis ten stanowi o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku płatników składek, którzy prowadzili, jako przeważający, określony rodzaj działalności w dniu 30 listopada 2020 roku. W przepisie tym określono rodzaje działalności, poprzez wskazanie oznaczeń według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Organ wskazał, że zgłoszony na dzień [...] listopada 2020 roku, zgodnie z CEIDG, przeważający kod PKD strony, nie uprawnia jej do zwolnienia z opłacania składek z Ustawy Tarcza 8.0. W związku z tym organ uznał, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, co przejawiało się pominięciem faktu, że do zmiany kodu PKD przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego doszło już w 2010 roku oraz faktycznego wykonywania działalności objętej kodem PKD 85.51.Z na dzień 30 listopada 2020 roku, a w konsekwencji skutkowało bezzasadną odmową zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz § 10 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że zwolnienie objęte zakresem ww. regulacji nie ma zastosowania w przypadku skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić organ do przekonania o zasadności orzeczenia o zwolnieniu skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczność, że na dzień 30 listopada 2020 roku przeważającą działalnością prowadzoną przez skarżącego była działalność określona kodem PKD 85.51.Z; uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...]; zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. do zwolnienia skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 roku do dnia 31 stycznia 2021 roku. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa. Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 do 28 lutego 2021r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Akt ten został wydany przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie, umożliwiono Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objęcie tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. W § 10 ust. 2 rozporządzenia przewidziano, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 lutego do dnia 28 lutego 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Zgodnie z § 11 ww. rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w § 10 ust. 1 i 2, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za – w niniejszej sprawie – luty 2021 roku – w przypadku, o którym mowa w § 10 ust. 2 – nie później niż do dnia 31 marca 2021 roku, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Sąd zauważa, że skarżący w petitum skargi wniósł o zobowiązanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zwolnienia go z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 roku do dnia 31 stycznia 2021 roku. W uzasadnieniu natomiast wskazuje poprawny okres zwolnienia w niniejszej sprawie, tj. od 1 lutego 2021 roku do 28 lutego 2021 roku. Należy zatem uznać pierwsze wskazanie jako omyłkowe. Ponadto skarżący powołuje się na poprzednie rozporządzenie Rady Ministrów o tożsamej nazwie jak opisane wyżej, jednakże z dnia [...] stycznia 2021 roku, podczas gdy organ wydał decyzję na podstawie rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 roku. Należy wskazać, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Jedynym z wymogów uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest zatem prowadzenie działalności gospodarczej, w której przeważa działalność, określona jednym z kodów wskazanym w §10 ust. 2 rozporządzenia, w dniu 30 listopada 2020 roku. Oceny spełnienia tego warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON, w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 roku, jak stanowi §10 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID-19, w przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD. W analizowanym przypadku, organ oceniając spełnienie przez Skarżącego warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień 30 listopada 2020 r. stwierdził, że prowadził on działalność o kodzie PKD 90.03.Z., jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za analizowany okres. Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEiIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wyrażone już zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie Sąd w pełni je podziela. Sąd pragnie zauważyć, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10). W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter. W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych, a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77). Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni §10 ust. 1 i 2 rozporządzenia prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w ewidencji CEiIDG kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem. W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień 30 listopada 2020 r. zgłoszony przez Skarżącego kod przeważającej działalności, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 lutego do 28 lutego2021r. W toku postępowania Skarżący informował jednak organ, że wszystkie jego dokumenty księgowe są związane jedynie z PKD 85.51.Z, do skargi dołączając szereg dokumentów wskazujących na tą okoliczność. Poza tym Skarżący wyjaśniał organowi, że faktyczna zmiana PKD jako rodzaj przeważającej działalności na 85.51.Z nastąpiła w Krajowym Rejestrze Urzędowym Podmiotów Gospodarki Narodowej w Urzędzie Statystycznym w Białymstoku w dniu 9 marca 2010 r., co z nieznanych mu powodów nie zostało prawidłowo odnotowane w CEIDG. W tym miejscu sąd wyjaśnia, odpowiadając na znane mu z urzędu i podnoszone przez organ w innych sprawach wątpliwości w zakresie braku instrumentów prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego, że analizowana art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19 wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. W art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W ustawie o COVID-19 postanowiono przy tym, że: "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (art. 31zq ust. 8). Analiza tego ostatniego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że Prezes ZUS rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stosować przepisów k.p.a. dotyczących np. kompletowania, czy też oceny materiału dowodowego. Ustawa o COVID-19 odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań, co nie jest wyjątkowym rozwiązaniem. Podobne regulacje znajdują się w art. 127 § 3 k.p.a., czy też w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 4). Tego typu rozwiązania prawne podyktowane są okolicznością braku podmiotu właściwego do wypełniania w określonych kategoriach spraw funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Dlatego też w niektórych sytuacjach umożliwia się stronie powtórne zbadanie jej sprawy przez organ (realizacja zasady dwuinstancyjności), który wydał decyzję w pierwszej instancji i nie ulega wątpliwości, że w takim przypadku nie mogą mieć zastosowania wszystkie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które są środkami zaskarżenia dewolutywnymi. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących odwołań od decyzji trzeba zatem rozumieć w ten sposób, że unormowań tych nie należy przenosić w sposób mechaniczny, bezpośredni, bez uwzględnienia specyfiki i charakteru prawnego instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uregulowanego w art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19. Nie wszystkie zatem przepisy odnoszące się do składania odwołań, sposobu postępowania z nimi przez organy i reguł rozpatrywania tego typu środków znajdą zastosowanie w takiej sytuacji, jak ta w niniejszej sprawie. Treść tego przepisu nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wyłączone zostało w ogóle stosowanie przepisów k.p.a. innych niż te dotyczące odwołań i że Prezes ZUS nie ma instrumentów prawnych do przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przypadku rozpatrywanego przez Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, nie został uchylony obowiązek respektowania ogólnych zasad postępowania w przedmiocie wydania decyzji, takich jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada zaufania do władzy publicznej, zasada informowania stron, czy też zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma obowiązek dokonać ponownej merytorycznej kontroli sprawy, respektując obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz przekonującego motywowania podjętego rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wszystkie te okoliczności powinny zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Organ powinien też mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.) oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Organ nie sprostał tym wymaganiom i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez Skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą. Organ nie może przyjąć założenia, że Przedsiębiorca, który na dzień 30 listopada 2020 r. posiadał wpisany w stosownym rejestrze przeważający kod PKD prowadzonej działalności, inny niż określony przepisami ustawy o COVID-19 i ww. rozporządzenia, faktycznie taką działalność wykonuje, a co za tym idzie jest wykluczony ze skorzystania z pomocy publicznej jaką otrzymają inni przedsiębiorcy znajdujący się w podobnej sytuacji i prowadzący taką samą działalność gospodarczą, jaką faktycznie prowadzi Skarżący, ale – co należy dodatkowo podkreślić – posiadający w rejestrze wpis oznaczenia PKD przeważającej działalności gospodarczej zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Reczą organu jest natomiast ustalenie, czy oferowane przez stronę twierdzenia i dokumenty pozwalają na wyjaśnienie, że dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w wykazie przekazanym ZUS przez GUS stosownie do art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID19, były (lub nie były) zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 30 listopada 2020 r. Analizowana regulacja § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela przy tym pogląd Skarżącego, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Skarżący podjął taką próbę, a organ powinien ocenić w całokształcie sprawy i znajdujących się w aktach dokumentów, łącznie z tymi dołączonymi na etapie skargi, czy obalone zostało domniemanie zgodności z rzeczywistością danych uwidocznionych w rejestrze. Choć, co należy podkreślić, z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że już w 2010 r. Skarżącemu wydane zostało zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, w którym wskazano rodzaj przeważającej działalności według PKD jako 85.51.Z - pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie Skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem Sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy. Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem Sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21). Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, co przejawiało się przede wszystkim w zaniechaniu ustalenia, czy to działalność gospodarcza objęta kodem PKD 85.51.Z (który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia) była rzeczywiście wykonywana jako przeważająca na dzień 30 listopada 2020 r. Istniejące na datę wydania decyzji fakty i informacje przekazane przez Skarżącego powinny przynajmniej wzbudzić wątpliwości organu, te zaś powinny doprowadzić do zgromadzenia w sprawie dowodów i ich oceny po to, by ustalić, czy dane w zakresie rodzaju przeważającej działalności uwidocznione w rejestrze REGON na ww. dzień były zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Organ naruszył też § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę dokumentację złożoną przez skarżącego, by wyjaśnić rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG, a rzeczywistą działalnością skarżącego. Organ zbada też rozbieżność w zakresie kodu PKD wskazaną we wniosku z dnia 1 marca 2021 roku, a kodem PKD wskazanym w skardze. Organ uwzględni rozważania Sądu dotyczące wykładni przepisów ustawy COVID-19 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 roku w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, a także celu uchwalenia niniejszej ustawy. Organ powinien, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w rezultacie czego organ powtórnie oceni spełnienie przesłanek przez skarżącego uzyskania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia 1 lutego 2021 roku do dnia 28 lutego 2021 roku.