I SA/Bk 202/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Justyna Siemieniako (spr.), sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy Śniadowo z dnia 7 czerwca 2019 r. nr VII.57.2019 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę. W dniu 7 czerwca 2019 r. Rada Gminy Śniadowo podjęła m.in. na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2, ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 2a pkt 1 i 4, ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej jako: "u.c.p.g.") uchwałę Nr VII.57.2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (dalej jako: "Uchwała"). W § 1 organ dokonał wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, selektywnie zbieranymi i odbieranymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, wskazując, że będzie ona ponoszona od gospodarstwa domowego. Organ powołał się na przepis art. 6j ust. 2 i art. 6j ust. 2a u.c.p.g. (§ 1 ust. 1). W § 1 ust. 2 Rada Gminy zawarła definicję gospodarstwa domowego. W § 2 Uchwały Rada Gminy dokonała zróżnicowania stawek w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, o których mowa w § 1 ust. 1, w zależności od ilości osób w gospodarstwie domowym. W § 3 Uchwały dokonano wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na których zamieszkują mieszkańcy, a odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty (art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Z kolei w § 4 organ ustalił stawkę opłaty określonej w § 3 w odniesieniu do jednego mieszkańca. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Śniadowo. Skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Prokurator Rejonowy w Ł. Zaskarżając ją, zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej Uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania dotyczącego zaskarżonej uchwały, wskazując, że 6 marca 2020 r. podjęła uchwałę nr XV.57.2019 r., w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty, uchylając w niej zaskarżoną w sprawie uchwałę. Skoro zaś została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, to skarga stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej § 2 Uchwały. Zgodnie z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, określana dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt sąd stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz.446) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa skutkować będzie stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia, a jedynie takie, które po pierwsze będzie oczywiste i wprost wynikające z normy prawa i po drugie, będzie nosiło cechę istotności. Niewątpliwie przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, tj. aktem obowiązującym na obszarze działania organu, który go wydał. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Pomimo utraty mocy zaskarżonej uchwały w związku z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego uchwałą Rady Gminy Śniadowo z 6 marca 2020 r. nr XV.57.2019 r., jej kontrola jest uzasadniona i brak było podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzona zmiana stanu prawnego, związana z uchyleniem uchwały nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zapisów uchwały. Utrata przez skarżoną uchwałę mocy obowiązującej na podstawie §7 uchwały Rady Gminy Śniadowo z dnia 6 marca 2020r. spowodowała bowiem utratę obowiązywania jej norm z dniem 31 marca 2020r., natomiast stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako nie weszłe do obrotu prawnego.. Sąd zauważa, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide: między innymi wyrok NSA z 27.07.2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24.05.2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13.09.2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w zakresie § 2 jest sprzeczna z treścią art. 6 k ust. 1 pkt 1 i art. 6 j. ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryteriom liczby osób w gospodarstwie domowym. Naruszenie to ma cechę "istotności", uzasadniające stwierdzenie nieważności tego przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepis art. 6 k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6 j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki takiej opłaty. Przepis dopuszcza stosowanie więcej nie jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z brzmienia art. 6k ust. 2 u.c.p.g. wynika, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2 d, 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W art. 6 k ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca określił maksymalne stawki za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a w art. 6 k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Art. 6j ust. 1 stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego. Z kolei zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przywołane regulacje w żadnym przypadku nie przewidują zatem możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody od gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Już z brzmienia tego przepisu wynika jedna stawka opłaty. Przyjąć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidział możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12; Dz. U. z 2013 r. poz. 1593), przepis ten otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Metoda "od gospodarstwa domowego" dopuszcza jedynie zwolnienie z opłat kierując się przy tym kryterium dochodowym. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym: "Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta w części przewidującej zróżnicowanie opłat ponoszonych od gospodarstwa domowego ze względu na liczbę osób pozostających w takim gospodarstwie narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. W skarżonej uchwale Rada Gminy zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi selektywnie będzie ustalana na podstawie metody od gospodarstwa domowego określonej w art. 6j ust. 2. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 2a pkt 4 u.c.p.g.). Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora w zakresie § 2 Uchwały, gdyż został on wydany z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne, bo wykraczające poza ustawowe umocowanie. W pozostałym zakresie Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu. Dokonany w § 1 Uchwały wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami zbieranymi i odbieranymi selektywnie poprzez wybór metody od gospodarstwa domowego znajduje podstawę prawną w przepisie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Z kolei w § 3 i 4 Uchwały Rada Gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, na których zamieszkują mieszkańcy, a odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustalonej stawki opłaty ustalając stawkę tej opłaty w odniesieniu od jednego mieszkańca w wysokości 40 zł. Regulacja taka znajduje podstawę ustawową w art. 6j ust. 1 pkt 1 oraz art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Oddalając skargę w części, w której nie dostrzeżono podstaw do stwierdzenia nieważności zapisów Uchwały, Sąd miał też na uwadze uzasadnienie tej skargi, w którym Prokurator podnosił jedynie kwestię zróżnicowania stawki przy wyborze metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Biorąc powyższe pod uwagą Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 2. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.