I SA/Bk 206/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], w której po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono K. M. (dalej również jako skarżąca) przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (płatności ONW) oraz nałożono sankcję w łącznej kwocie 1.333,27 zł. Z wymienionych rozstrzygnięć wynika, że skarżąca 21 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek, w którym ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 11,33 ha (strefa nizinna I - 9,23 ha, strefa nizinna II - 2,10 ha). W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Powierzchnia działek na obszarze ONW strefa nizinna I stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 2,46 ha: działka A (nr [...] obręb K. gmina S.) - 1,45 ha; działka B (nr [...] obręb M., gmina J.) - 1,01 ha. Z kolei powierzchnia działek na obszarze ONW strefa nizinna II stwierdzona w trakcie kontroli to wielkość 0,00 ha (dotyczy działek C - nr [...] obręb W. gmina G. oraz D - nr [...] obręb W. gmina G.). Przy czym powierzchnia działki D została wyłączona z powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, a tym samym w odniesieniu do ww. działki nie zostały nałożone sankcje. Co do pozostałych działek i różnic powierzchniowych organ wyliczył kwotę sankcji na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2006 nr 368. str. 74 ze zm.). Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej B o powierzchni deklarowanej 7,78 ha uwzględniono jako powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności tylko 1,01 ha. Powodem zastosowania zmniejszeń były wyniki udokumentowanej fotograficznie kontroli na miejscu przeprowadzonej 12 lipca 2010 r. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B, za wyjątkiem powierzchni 1,01 ha jest porośnięta samosiejkami drzew w wieku minimum 5 lat, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las. Obszar 1,01 ha był natomiast częściowo porośnięty roślinnością trawiastą nie wykoszoną. W ocenie organu powyższe oznacza, że poza obszarem 1,01 ha działka B nie była użytkowana rolniczo w 2010 r. Odnosząc się do zarzutów odnośnie ustaleń kontroli z 2009 r., podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości, Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że raport sporządzony w 2009 r. dotyczy wniosku z tego roku, wobec czego nie ma znaczenia dla kwestii płatności obszarowych za rok 2010. W kwestii wykluczenia z płatności działki C organ odwoławczy zauważył, że inspektorzy nie mogli dojechać do przedmiotowej działki, ze względu na położenie jej w podmokłym kompleksie leśnym. Organ I instancji dokonując jej kwalifikacji pod kątem spełnienia warunków do przyznania płatności kierował się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych 9 października 2010 r. oraz 1 czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym bardzo dokładnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Po za tym działka ta położona jest w kompleksie leśnym. Działki ewidencyjne sąsiadujące z przedmiotową działką również są w całości zalesione. Na obu zdjęciach widoczne jest, że działka C jest na całej powierzchni zalesiona. Dowodzi to zdaniem Dyrektora Oddziału, że działka ta nie była użytkowana rolniczo również w 2010 r. Odnośnie działki D organ odwoławczy wskazał, że Kierownik BP ARiMR nie zaliczył powierzchni 1,64 ha do sumarycznej powierzchni deklarowanej kwalifikowanej, co wpłynęło na ustalenie mniejszego procentowo poziomu sankcji. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR skarżąca mogła zachować prawo do przyznania płatności do gruntów rolnych położonych na tej działce, pomimo ich nie wykoszenia w wymaganym terminie, ze względu na jej zalanie, ale tylko i wyłącznie w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. s. 65). Z akt wynika natomiast, że skarżąca nie złożyła pisemnego oświadczenia o zaistniałych okolicznościach w terminie 10 dni roboczych oraz nie dostarczyła dowodu potwierdzającego wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych - art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. W skardze do Sądu K. M. wniosła o pozytywne jej rozpatrzenie. Skarżąca kwestionuje ustalenia kontroli w zakresie działki B. Jej zdaniem raport z kontroli przeprowadzonej w 2009 r. ma znaczenie w tej sprawie. Dodała, że ustalenie, że działka jest porośnięta samosiejkami drzew w wieku minimum 5 lat nie znajduje się w raporcie z czynności kontrolnych. Ponadto większa część tego raportu zawiera skreślenia, przez co nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona sugeruje również, że zdjęcia dokumentujące kontrolę nie zostały wykonane na jej działkach. Odnośnie działki C wskazuje, że otacza ją ze wszystkich stron wieloletni drzewostan, który przy słonecznej pogodzie i wykonywaniu zdjęć lotniczych rzuca cień. Skarżąca nadmieniła, że działki B i C są koszone do 31 lipca każdego roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania rolnikom płatności ONW zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Dz. U. nr 40, poz. 329 ze zm.). Z regulacji zawartej § 2 tego aktu wynika, że niezbędnym warunkiem ubiegania się o przyznanie płatności ONW jest przestrzeganie wymogów i warunków określonych w przepisach płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, w tym utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest natomiast na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się przy tym z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (zob. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, Dz. U. UE L z dnia 31 stycznia 2009 r. nr 30, s. 16 ze zm.). System identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Sąd zauważa, że ustalenia organów w rozpatrywanej sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS oraz wynikach kontroli na miejscu. Zadeklarowane przez skarżącą działki, wykraczające poza maksymalny kwalifikowany obszar nie mogą więc być kwalifikowane do płatności ONW. Sporne ustalenia dotyczą działek oznaczonych jako B, C i D. Skarżąca kwestionuje przy tym raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych 12 lipca 2010 r. zarzucając, że zawiera on liczne skreślenia oraz wręcz to, że nie dotyczy jej działek. Wyjaśnić należy skarżącej, że wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Zgodnie z art. 11 ust. 1-4 tego aktu przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą działań administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i działań podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne, m.in. względem danych z ZSZiK. Kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym działaniem wsparcia w celu zapobieżenia wszelkim nienależnym wypłatom pomocy finansowej. Przedmiotem kontroli jest zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi. Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu. Stosownie do art. 13 tego rozporządzenia, kontrole na miejscu w ramach niniejszej podsekcji są przedmiotem sprawozdania z kontroli, który należy sporządzić zgodnie z art. 28 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Istotne jest poinformowanie rolnika o rezultatach przeprowadzonej kontroli. Zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Z akt sprawy wynika, że skarżącej wysłane zostały kopie raportu z czynności kontrolnych, w tym kopia raportu po korektach (k. 33-35 akt adm.). Skarżąca prawidłowo pouczona nie skorzystała z prawa do złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Wiarygodności skorygowanego protokołu z czynności kontrolnych nie podważają dokonane w nim skreślenia i poprawki, gdyż dokonano ich w sposób pozwalający na odczytanie dokonanych skreśleń i opatrzono parafką, a więc zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 71 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z protokołu tego jednoznacznie można odczytać zawarte w nim wyniki kontroli działek rolnych skarżącej. W odniesieniu do działki A oznaczono ostatecznie po korekcie protokołu kod DR37 wskazujący, że identyfikację jej granic przeprowadzono na podstawie danych GIS. W zakresie działek C i D zastosowany został kod DR27 oznaczający, że nie zostały one skontrolowane ze względu na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W raporcie zawarto uwagę, że do działki C nie ma dojazdu - od północy otacza ją park narodowy, a od południa rzeka B. W zastępstwie działki D skontrolowano z kolei działkę A. W odniesieniu do działki B zawarto kod DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej). Dane z kontroli udokumentowane zostały fotografiami przyporządkowanymi w protokole do poszczególnych działek skarżącej. Dopiero jednak w skardze skarżąca podnosi, że nie zostały wykonane na jej działkach. Podkreślenia wymaga, że działki rolne są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Kontrolujący są wyposażeni w specjalistyczne urządzenia pomiarowe przystosowane do pracy w trudnych warunkach terenowych. W protokole z czynności kontrolnych wskazano nazwę i model odbiornika GPS użytego do pomiarów. Skarżąca nawet nie próbowała wykazywać, że urządzenie to dokonuje pomiarów niedokładnie i przez to nie jest wiarygodne dla przeprowadzonej kontroli. Próby zakwestionowania identyfikacji działek podjęte w skardze nie mogły odnieść zatem pożądanego przez skarżącą skutku. Przystępując do dalszych rozważań zauważyć trzeba, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przed tut. Sądem. Wyrokiem z 18 października 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 262/11 WSA uchylił wcześniejszą decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2011 r. uznając, że nie wyjaśniono w dostateczny sposób osoby faktycznie władającej działką D oraz nie wskazano konkretnych nieprawidłowości dotyczących działek B i C. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zalecenia zawarte w powyższym wyroku zostały w pełni zrealizowane. Przede wszystkim organy ustaliły, że to skarżąca jest osobą faktycznie władającą działką nr [...] (działka D). Przeprowadzone postępowanie nie wykazało jednak, że może skorzystać z płatności do gruntów położonych na tej działce. Organy uwzględniły fakt jej zalania uniemożliwiający wykoszenie w terminie wynikającym z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211). Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Jak stanowi zaś art. 75 ust. 2 tego rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (w tym poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa - dopisek Sądu) wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Skarżąca nie złożyła takiego oświadczenia z dokumentacją, a to oznacza, że nie wypełniała przesłanek do zachowania prawa do pomocy dla tego obszaru. Wypełniając zalecenia zawarte w wyroku z 18 października 2011 r. organy wymieniły ponadto konkretne nieprawidłowości stwierdzone na działkach B i C. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że w odniesieniu do działki B tylko powierzchnia 1,01 ha (z 7,78 ha deklarowanej) kwalifikuje się do przyznania płatności. Kontrola tej działki udokumentowana została fotografiami, z których wynika, że porośnięta jest ona samosiejkami drzew i krzewami. Obszar nie porośnięty takimi roślinami stwierdzony został po dokonaniu pomiaru techniką GPS powierzchni działki, na której nie znajdowały się krzewy i drzewa (zob. raport z czynności kontrolnych nr [...] przeprowadzonych 12 lipca 2010 r.). Powyższe pozwala na ustalenie, że poza obszarem 1,01 ha porośniętym trawą, pozostała część działki nie była w 2010 r. utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Nie może tego zmienić podnoszona przez stronę okoliczność ustaleń kontroli przeprowadzonej na tej działce w 2009 r. Z dokumentacji fotograficznej dołączonej do raportu kontroli z 2010 r. jednoznacznie wynika, że działka B porośnięta jest roślinnością wskazującą, iż nie jest użytkowana w sposób kwalifikujący ją w całości do płatności. Sąd potwierdza również prawidłowość wykluczenia z płatności działki C. Jak już wyżej wspomniano działki tej nie można było skontrolować z uwagi na wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Maksymalny obszar kwalifikowany ustalono zgodnie z procedurą, przy zastosowaniu dostępnych narzędzi informatycznych. Ortofotomapa sporządzona na bazie zdjęć lotniczych wykonanych w 2006 r. i 2010 r. wskazuje, że cały obszar działki C porośnięty jest wysokim drzewostanem. Organy trafnie zatem uznały, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. (art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009). Ustalenia poczynione w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wskazują, że zadeklarowane przez skarżącą działki wykraczają poza maksymalny kwalifikowany obszar. Skarżąca zadeklarowała do płatności działki o łącznej powierzchni 11,33 ha. W wyniku postępowania stwierdzono dla strefy nizinnej I powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną do płatności - 9,23 ha. Powierzchnia użytków rolnych stwierdzonych w wyniku kontroli to 2,46 ha (zakwalifikowano działkę A i część działki B). Z kolei dla strefy nizinnej II stwierdzono powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną do płatności - 0,46 ha (z powierzchni deklarowanej wyłączono działkę D). Powierzchnia użytków rolnych stwierdzonych w wyniku kontroli to 0,00 ha. Różnice między powierzchnią kwalifikowaną działek zadeklarowanych we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli w obu przypadkach przekracza 50%, dlatego też organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania płatności ONW i nałożył sankcję. Podstawę ku temu stanowi art. 16 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał przy tym, że brak jest podstaw do odstąpienia od sankcji zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że wniosek złożony przez skarżącą nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazała ona, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).