I SA/Bk 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia budżetu Gminy J. na 2018 rok p o s t a n a w i a odrzucić skargę 1. zwrócić Gminie J. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych; Uchwałą z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Rada Miejska w J. uchwaliła budżet Gminy J. na 2018 rok (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 15 lutego 2018 r., poz. 877). Gmina J., reprezentowana przez Burmistrza, złożyła skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r, poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g."). Gmina uiściła wpis sądowy w wysokości 300 zł. Gmina zarzuciła skarżonej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. "c" oraz lit. "d" u.s.g., art. 220, art. 222, art. 234, art. 235, art. 237, art. 242, art. 258 i art. 264 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 40 pkt 1 i § 49 ust. 3 Statutu Gminy J. i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł, że nie jest przewidziana droga sądowa dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym Gminy. W razie rozbieżności stanowisk mogą one wystąpić do organu nadzoru o dokonanie kontroli aktu pod względem jego zgodności z prawem, ewentualnie o podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Gminy podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, czyli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Niewątpliwie skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do wymienionych kategorii spraw, podejmowana jest w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt – co do zasady - podlega kontroli sądowej. W niniejszej sprawie skargę na tę uchwałę złożyła Gmina, reprezentowana przez Burmistrza jako jej organ wykonawczy. Jednak, zdaniem Sądu, skarga Gminy na uchwałę Rady tej Gminy jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 wskazał, że prawo jednostki samorządu terytorialnego do sądu przysługuje wyłącznie wówczas, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej, gdy działania te nie są jednakże działaniami władczymi organów tych jednostek. Zdaniem NSA, prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. gdy ustawa przewiduje wprost prawo jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia wydanego w stosunku do rozstrzygnięcia jej organu – rozstrzygnięcia organu nadzoru, jak ma to miejsce w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). W niniejszej sprawie Gmina nie znajduje się w sytuacji adresata działań władczych organu administracji. W postępowaniu skarżona jest podjęta przez Radę Miejską uchwała budżetowa Gminy na 2018 rok. Uchwała taka nie jest aktem, który władczo reguluje uprawnienia lub obowiązki gminy. Uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Wykonywanie budżetu należy natomiast do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.s.g. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Art. 61 ust. 2 u.s.g. stanowi, że Wójt niezwłocznie ogłasza uchwałę budżetową i sprawozdanie z jej wykonania w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego. Kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe (art. 62 u.s.g.). Wskazana ustawa o samorządzie gminnym zakłada zatem wyraźny podział zadań pomiędzy radą gminy a jej organem wykonawczym w odniesieniu do budżetu tej jednostki terytorialnej. Istotne jest jednak przede wszystkim to, że obydwa organy Gminy – organ uchwałodawczy i organ wykonawczy - współdziałają w interesie tego samego podmiotu. Adresatem uchwały budżetowej jest Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego. Jako osoba prawna Gmina działa przez swoje organy. Na zewnątrz jednak są to działania tej jednostki samorządu terytorialnego, za które ponosi ona odpowiedzialność. Jak słusznie zauważa T. Woś, gminy są osobami prawnym o korporacyjnym charakterze. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest adresatem norm prawnych i zgodnie z art. 2 u.s.g. wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Z tego faktu nie można jednak wyprowadzać tezy o przyznaniu zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt, ale to gminie przysługuje zdolność sądowa (T. Woś, Status procesowy gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Prawa Publicznego 4/2014, s. 67 – 87). Gmina posiada też zdolność procesową a jej organ wykonawczy jest tylko organem reprezentującym Gminę. W związku z powyższym, za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której gmina, dla której jej organ uchwałodawczy uchwala budżet, miałaby być uprawniona do wniesienia skargi na taką uchwałę. Gmina może w sprawie sądowoadministracyjnej występować tylko w dwóch rolach: organu lub innej strony postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalne aby w tej samej sprawie Gmina występowała w podwójnej roli tj. organu i strony skarżącej. Uchwała Rady Gminy jest w istocie uchwałą tej Gminy a Gmina nie może poddać własnej uchwały kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga Gminy jako niedopuszczalna podlega więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodatkowo Sąd zauważa, że w sprawie mamy faktycznie do czynienia z konfliktem pomiędzy organem wykonawczym Gminy a jej organem uchwałodawczym. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w myśl art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydenta miasta) wykonuje uchwały rady gminy, a zgodnie z art. 30 ust. 3 tej ustawy w realizacji zadań własnych burmistrz miasta podlega wyłącznie radzie gminy. Są to ustawowe obowiązki i zarazem kompetencje organu wykonawczego gminy, z których nie może on wywodzić "interesu prawnego" w poszukiwaniu ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Droga sądowa nie jest bowiem przewidziana dla rozstrzygania wewnętrznych sporów pomiędzy organem wykonawczym a organem uchwałodawczym gminy (zob. postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., II GSK 38/14; z dnia 26 listopada 2009 r., I OSK 1584/09; z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 3044/14; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1324/12, orzeeczenia.nsa.gov.pl). O zwrocie wpisu od skargi uiszczonego przez Gminę orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.