I SA/Bk 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Justyna Siemieniako, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), sędzia WSA Marcin Kojło, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr 9010-2025-000320 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2024 rok oddala skargę. W dniu 27 czerwca 2024 r. R. K. (dalej powoływany jako: "skarżący", "wnioskodawca") złożył wniosek o przyznanie płatności na 2024 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami do powierzchni 1,20 ha. W dniu 21 sierpnia 2024 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku (powierzchnia nie uległa zmianie). Decyzją z dnia 5 lutego 2022 r. nr 0192-2025-000043 Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Hajnówce (dalej powoływany jako: "organ I instancji", "Kierownik BP") odmówił przyznania płatności ONW z ograniczeniami naturalnymi strefa II. W następstwie odwołania skarżącej, decyzją z dnia 15 kwietnia 2024 r. nr 9010-2025-000320 Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży (dalej powoływany jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor POR") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana we wniosku została określona na 1,20 ha, jednak powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wyniosła 0,88 ha i nie spełnia warunku do przyznania płatności ONW określonego w 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2024 r. poz. 261 ze zm., dalej jako: u.p.s.w.p.r.), zgodnie z którym płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu jeżeli łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Dokonując analizy zobrazowań satelitarnych wykonanych z systemu Sentinel2 na przestrzeni całego okresu wegetacyjnego w roku 2024 organy ARiMR stwierdziły, że część powierzchni działki referencyjnej nr [...] (działka B i C) nie kwalifikuje się do przyznania płatności z uwagi na brak użytkowania rolniczego. Na części przedmiotowej działki referencyjnej stwierdzono nieużytki, co skutkowało uznaniem zmierzonej w granicach tej działki powierzchni MKO na poziomie 0,80 ha. Jednakże na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku oraz prześledzeniu granic wyrysowanych przez stronę z powierzchnią stwierdzoną przy zastosowaniu ortofotomapy z dnia 28 czerwca 2024 r. ustalono, że powierzchnia stwierdzona w ramach tej działki wynosi 0,70 ha. Wobec tego stwierdzono, że na powierzchni 0,32 ha wnioskodawca nie prowadził działalności rolniczej, a na podstawie zobrazowań satelitarnych z satelity Sentinel2 wykonanych na przestrzeni całego okresu wegetacyjnego w roku 2024 ustalono, że zabiegi agrotechniczne zostały wykonane do końca lipca 2024 r. tylko na części działki nr [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadzam się z ustaloną przez ARiMR powierzchnią zakwalifikowaną działki nr [...], ponieważ systemy, na podstawie których agencja wydała swoją decyzję, w żadnym stopniu nie uwzględniają topografii terenu ani nie odzwierciedlają jej stanu faktycznego. Dodał, że ARiMR nie poinformował skarżącego o prowadzonym postępowaniu, jak również nie załączył żadnych dokumentów, do których mógłby się odnieść. Podczas prowadzenia przez ARiMR czynności nie dokonano wszelkich możliwych starań, które doprowadziłyby do rzeczywistego oszacowania powierzchni działki skarżącego. W ocenie skarżącego wydana przez ARiMR decyzja jest dla niego krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu rzeczy. W związku z powyższym wniósł o wydanie decyzji w postępowaniu sądowym zgodnie z prawem Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 25 sierpnia 2025 r. wyznaczony w sprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu uzupełnił dotychczasową argumentację skargi, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 u.p.s.w.p.r. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2023 r. poz. 483 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie MRiRW") poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu płatności ONW w sytuacji, gdy płatności te są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu, jeśli prowadzi na nich działalność rolniczą oraz ich powierzchnia przenosi 1 ha, w sytuacji gdy skarżący zgłosił grunty, które posiadał o łącznej powierzchni przenoszącej 1 ha i prowadził na nich działalność rolniczą, 2) art. 66 ust. 1 u.p.s.w.p.r. poprzez jego niezastosowanie i niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na: a. dowolnym przyjęciu, że działka o nr ewid. [...] położona w obrębie N. nie kwalifikuje się w części do przyznania płatności, z uwagi na brak użytkowania rolniczego, b. niezawiadomieniu skarżącego o wykryciu nieprawidłowości polegających na różnicy w zadeklarowanym obszarze, a obszarze stwierdzonym przez organ na podstawie analizy zdjęć satelitarnych, c. ustaleniu, że zadeklarowany przez skarżącego obszar nie jest użytkowany rolniczo w całości wyłącznie w oparciu o analizę zdjęć satelitarnych, d. odstąpieniu od przeprowadzenia kontroli bezpośrednio na gruncie i oparciu decyzji o odmowie przyznania płatności wyłącznie w oparciu o obrazowanie satelitarne, 3) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez: a. pozorne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, a w rzeczywistości oparcie się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji skutkujące przyjęciem, że powierzchnia kwalifikowana jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana oraz wymagana przy przyznaniu płatności, co skutkowało odmową przyjęcia płatności, b. nieprzeprowadzeniu własnego postępowania dowodowego, do czego organ odwoławczy pozostaje zobowiązany zgodnie z zasadą przeprowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego i ustalenia jego wyników, a następnie skonfrontowanie ich z treścią decyzji organu I instancji, c. nieprzeprowadzeniu samodzielnej kontroli instancyjnej z uwagi na okoliczność, że odwołanie nie zawiera wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy minimalna treść odwołania – za art. 128 k.p.a. – winna wskazywać, że strona nie jest zadowolona z decyzji, 4) art. 8 k.p.a. poprzez niezrealizowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez przyjęcie wyłącznie w oparciu o interpretację zdjęć satelitarnych niewykorzystania gruntów w celach rolniczych i nieprzeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych przy całkowitym pominięciu możliwości przeprowadzenia kontroli w terenie w celu zweryfikowania danych wynikających ze zdjęć satelitarnych, 5) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na: a. przyjęciu jako wyłączny dowód powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności zdjęć satelitarnych, b. braku weryfikacji danych wynikających ze zdjęć satelitarnych, c. braku własnej analizy organu odwoławczego dowodów zgromadzonych w postępowaniu, d. nieprzeprowadzeniu kontroli administracyjnej na gruncie, co pozwoliłoby na ustalenie czy i jakie zabiegi agrotechniczne zostały wykonane. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia czy skarżący użytkował rolniczo grunty o łącznej powierzchni 1,20 ha, zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności ONW. W myśl art. 45 ust. 1 u.p.s.w.p.r. płatności ONW są przyznawane rolnikowi do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 rozporządzenia 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą; 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalono, że rolnik co prawda zgłosił do płatności użytki rolne o powierzchni powyżej 1 ha, jednak w ramach kontroli administracyjnej stwierdzono, że faktycznie działalność rolnicza była prowadzona na obszarze 0,88 ha, a tym samym nie zostały spełnione warunki do przyznania płatności choćby w części, gdyż łączna powierzchnia stwierdzona nie przekracza wymaganego 1 ha użytków rolnych. Należy przy tym podkreślić, że niebudzącą wątpliwości w orzecznictwie zasadą, opartą na przepisach prawa unijnego i krajowego, jest stwierdzanie MKO za pomocą narzędzi kontroli administracyjnej (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009, sygn. akt II GSK 1069/08, postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 799/18, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4956/16, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1992/19, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było obowiązkiem organów przeprowadzenie dodatkowo kontroli na miejscu, szczególnie że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów. Tym samym organy miały podstawy wywodzone z ustaleń kontroli administracyjnej, w tym ortofotomap, do przyjęcia wniosku, że część zgłoszonego obszaru, tj. 0,32 ha nie była użytkowana rolniczo. Aktywność skarżącego w postępowaniu sprowadzała się do niepopartej żadnymi dowodami polemiki z ww. ustaleniami organów ARiMR. Należy jednak przypomnieć, że obowiązki organów ARiMR w postępowaniach dot. przyznania płatności dla rolników, w tym również płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) są istotnie ograniczone w stosunku do reguł wynikających z przepisów k.p.a. W zakresie postępowania dowodowego w art. 66 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.s.w.p.r. wskazuje się, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 66 ust. 2 u.p.s.w.p.r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wobec powyższego, jeśli skarżący wyrażał przekonanie, że w rzeczywistości prowadzi on działalność rolniczą na całym zgłoszonym do płatności obszarze to ciężar udowodnienia tych okoliczności ciążył na nim. Natomiast brak dalszej aktywności dowodowej organów, w szczególności Dyrektora POR w ramach postępowania odwoławczego, nie stanowił naruszenia przepisów. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ odwoławczy miał pełne podstawy, by oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany, by samodzielnie rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny, co nie oznacza jednak, że organ ten nie może oprzeć rozstrzygnięcia na dowodach zebranych przez organ I instancji. Odnosząc się do wskazań pisma z 25 sierpnia 2025 r. podkreślenie przez organ odwoławczy braków odwołania nie odnosiło się do treści art. 128 k.p.a., lecz do braku aktywności, której można byłoby oczekiwać zgodnie z art. 66 u.p.s.w.p.r. Zaskarżona decyzja nie narusza tym samym wspomnianego art. 66 u.p.s.w.p.r. W odniesieniu do wyrażonego w piśmie z 25 sierpnia 2025 r. zarzutu naruszenia tego przepisu należy podkreślić, że organy nie miały obowiązku zawiadomienia skarżącego o wykryciu nieprawidłowości w kontroli administracyjnej, co wynika z art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.s.w.p.r., w którym przewiduje się jedynie udzielanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnianie czynnego udziału w postępowaniu – tylko na żądanie strony. Takich żądań skarżący nie wystosował. Niezrozumiały jest zarzut braku weryfikacji danych ze zdjęć satelitarnych, w szczególności strona nie podaje na czym ta weryfikacja miałaby polegać. Ponownie podkreślić należy, że przeprowadzenie kontroli administracyjnej jest zasadniczo wystarczające do prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych w sprawie i zdjęcia satelitarne mogą funkcjonować jako samodzielny, wystarczający dowód w sprawie bez potrzeby potwierdzania jego wiarygodności poprzez kontrolę na miejscu. Nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy niezgodnie z oczekiwaniami strony nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Organy wyjaśniły przekonująco i przedstawiły materiał dowodowy wskazujący na niespełnienie warunków przyznania płatności, a skarżący nie podważył skutecznie tych ustaleń, niezasadnie oczekując dalszej aktywności organów w zakresie postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.).