I SA/Bk 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2013 r. w pomniejszonej wysokości oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], w której przyznano J. S. (dalej Skarżący) płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący w 2012 r. podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.) w zakresie pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.2 Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na działkach rolnych A, E, G, H, HA, I, J, K, N o łącznej powierzchni 11.10 ha, wariantu 2.4 Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na działkach rolnych: B, C, D, F, L, O, Ł o łącznej powierzchni 15.20 ha. Ponadto podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 na działkach rolnych: O, Ł - o łącznej powierzchni 8.20 ha. Powyższe zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W 2013 r. Skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej pakiet 2, wariant 2.2 uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 11,10 ha, wariant 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 6,80 ha oraz pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 8,20 ha. Płatność rolnośrodowiskowa na 2013 r. do wariantu 2.2 i 2.4 została przyznana zgodnie z żądaniem zgłoszonym we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, natomiast do wariantu 5.1 płatności nie przyznano. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że Skarżący w złożonym [...] maja 2013 r. kontynuacyjnym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. dokonał zmiany deklaracji wariantów w stosunku do podjętego w 2012 r. zobowiązania rolnośrodowiskowego. W pakiecie 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków zadeklarował działkę rolną Ł (pow. 4,41 ha położoną na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] w obrębie S. B., gmina G.) oraz działkę rolną O (pow. 3,79 ha położoną na działce ewidencyjnej [...] w obrębie S. B., gmina G.). Tym samym zmniejszył deklarację powierzchni o 8,20 ha w wariantach 2.4 i 3.1.2. Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że przystępując do programu rolnośrodowiskowego rolnik dobrowolnie podejmuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), które zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem zmian wymienionych w pkt 1-9 tego przepisu. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie dają podstaw do zmian zobowiązania w innym zakresie niż ten, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie deklarację wariantu 5.1. w 2013 r. należy rozpatrywać jako zmianę dotychczas realizowanego zobowiązania, która jest niezgodna z § 6 rozporządzenia, zatem płatność rolnośrodowiskowa nie może zostać przyznana do pakietu 5. Ponadto organ wskazał, że na podstawie § 52 powyższego rozporządzenia rolnik nie mógł skutecznie dokonać zamiany pakietu 3 na pakiet 5, jeżeli jednocześnie realizował wariant trzeci lub czwarty pakietu 2. Dodał również, że w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia 13 marca o 2013 r. nie została przewidziana możliwość zastąpienia wariantu 2.4 wariantem 5.1. Organ odwoławczy wskazał, że ARiMR nie ponosi odpowiedzialności za podmioty udzielające informacji producentom rolnym. To doradca rolnośrodowiskowy był zobowiązany poinformować producenta rolnego przed sporządzeniem zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej o warunkach i trybie przyznawania pomocy finansowej, tj. jaka zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego jest dopuszczalna w trakcie realizacji zobowiązania. Zdaniem organu, składając przedmiotowy wniosek Skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązał się ponadto do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Był zatem świadomy ciążących na nim obowiązków wynikających z podjęcia tego zobowiązania. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem Skarżący złożył skargę do Sądu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub jej zmianę i przyznanie płatności z dotychczasowego wariantu 2.4 i 3.1.2. Skarżący podniósł, że po rozmowie z doradcą rolniczym dowiedział się o możliwości zamiany wariantu 3.1.2 na 5.1. Po zapytaniu pracownika ARiMR został poinformowany o takiej możliwości i otrzymał wskazówki, jakie dokumenty powinien złożyć oraz, jakie kroki poczynić, aby zmianę zrealizować. Między innymi musiał zwrócić część płatności rolnośrodowiksowej z wariantu 2.4 oraz zlecić wykonanie dokumentacji przyrodniczej ornitologicznej. W przygotowaniu dokumentacji brał udział pracownik ODR i zgodnie z jego wskazówkami wszystkie dokumenty zostały złożone w Agencji. Skarżący zarzucił, że w rozmowie z pracownikiem ARiMR nie został poinformowany o jakichkolwiek nieprawidłowościach. Zwrócił dobrowolnie środki otrzymane z tytułu dotychczasowej realizacji wariantu 2.4, ale nie w celu rezygnacji z tego pakietu, tylko jego zamiany na wariant 5.1. Skarżący uważa, że decyzja pomniejszająca płatność jest krzywdząca, gdyż każdy krok przy zmianie pakietów konsultował z pracownikami ODR i Agencji, którzy zapewniali go o takiej możliwości. Pracownicy powinni wiedzieć o zmianie przepisów. Dlatego też Skarżący uznał, że nie powinien ponosić ujemnych skutków złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie jego podjęcia, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy ich wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przede wszystkim zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi normami prawa materialnego. Należy zauważyć, że rok 2013 r. był kolejnym, w którym Skarżący ubiegał się o płatność rolnośrodowiskową. Składając kontynuacyjny wniosek na ten okres dokonał zmiany deklaracji wariantów w stosunku do zobowiązania rolno środowiskowego podjętego w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Działki rolne Ł i O zadeklarowane wcześniej w zakresie wariantu 2.4 pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne oraz wariantu 3.1.2. pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, w kontynuacyjnym wniosku na 2013 r. wskazane zostały do pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Organy słusznie zatem przyjęły, że Skarżący zmniejszył deklarację powierzchni w wariantach 2.4 i 3.1.2. Jednocześnie trafnie uznały, że zmiana ta była niedopuszczalna w świetle obowiązujących w 2013 r. przepisów prawa. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany. Jednocześnie prawodawca wskazał przykładowo w pkt 1 -9 tego przepisu, które przypadki zmiany zobowiązania są dopuszczalne. Wśród nich nie wymieniono zmiany będącej przedmiotem złożonego w tej sprawie wniosku kontynuacyjnego. Zauważenia wymaga ponadto, że w § 9 pkt 3 ww. rozporządzenia przewidziano, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach dowolnej liczby pakietów, z tym że warianty trzeci lub czwarty pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 (Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne) nie mogą być realizowane równocześnie na tych samych gruntach rolnych z wariantami pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 (Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 lub Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000). Zgodnie zaś z § 52 tego aktu, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w 2012 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, może z dniem 15 marca 2013 r. zmienić to zobowiązanie przez zamianę realizowanego pakietu, w całości lub w części, na pakiet wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 5 (Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000), jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach tego pakietu lub jego wariantów określone w niniejszym rozporządzeniu. Stosownie do tego przepisu i w zw. z § 9 pkt 3 rozporządzenia nie można zatem skutecznie zmienić pakietu 3 na pakiet 5, jeżeli jednocześnie rolnik realizuje wariant 3 lub 4 pakietu 2. Wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. potwierdzają niedopuszczalność zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie objętym wnioskiem Skarżącego z dnia [...] maja 2013 r. Tym samym organy prawidłowo odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowej do pakietu 5 wariantu 5.1. Odnośnie zarzutów błędnego informowania Skarżącego o możliwości dokonania zamiany takiej jak w złożonym w 2013 r. wniosku Sąd zauważa, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) modyfikuje, w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Z powyższego wynika, że obowiązek udzielania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania aktualizuje się, gdy strona zgłosi takie żądanie. Strona, która postępuje zgodnie ze wskazówkami udzielonymi przez pracowników organu niewątpliwie nie może ponosić negatywnych konsekwencji przekazania jej błędnych informacji. Zachowanie strony zgodne z informacjami udzielonymi przez organ nie może powodować dla niej ujemnych konsekwencji, a wątpliwości co do stanu faktycznego nie powinny być rozstrzygane na jej niekorzyść. Jednakże, aby móc powoływać się na wadliwe działania organu powinno się zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej. W rozpatrywanym przypadku nie ma śladu, że Skarżący zwrócił się o udzielnie takiej informacji we wskazanym przez siebie zakresie. Tym samym trudno jest zweryfikować, jakie informacje uzyskał i czy w rzeczywistości były błędne. Niemniej jednak Sąd zauważa, że jakkolwiek organ nie ponosi odpowiedzialności za treść informacji udzielanych rolnikom przez doradców rolnośrodowiskowych, to z całą pewnością ciężar odpowiedzialności spoczywa na nim w razie niekompetencji swoich pracowników. Podkreślić trzeba, że składając przedmiotowy wniosek Skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ewentualne stwierdzenie naruszenia zasady informowania nie może być zatem uznane za mające wpływ na wynik tej sprawy, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania może uzasadniać wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec treści wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego nie było prawnej możliwości przyznania płatności w pełnej wysokości na 2013 r. Dlatego też orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).