I SA/Bk 24/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia T."T." w Białymstoku oraz Prokuratora Rejonowego B. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie pkt 1, 2. oddala skargę Stowarzyszenia T. "T." w B. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent B. zobowiązał Stowarzyszenie T. D.(dalej powoływane jako "Stowarzyszenie") do zwrotu kwoty 40.000 zł stanowiącej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotację udzieloną Stowarzyszeniu w roku 2013 na realizację zadania "4 R.". Kwotę tę uznano jako przeznaczoną na zapłatę za niewymienioną w kosztorysie zadania usługę organizacji koncertów, podczas gdy powinna ona pokrywać wydatki poniesione w związku z samodzielnym wykonaniem dotowanego zadania. Organ wskazał, że z umowy z dnia [...] lipca 2013 r. wynikało, że w ramach wspomnianego zadania Stowarzyszenie zobowiązało się do zorganizowania i promocji 4 koncertów muzycznych. Kosztorys zadania zakładał, że z udzielonej dotacji zostaną pokryte wydatki w kwotach: 20.000 zł tytułem wynagrodzenia artystów, 16.000 zł za przygotowanie i obsługę techniczną koncertu, 1.000 zł (kampania plakatowa), 500 zł (kampania ulotkowa), 500 zł (gadżety koncertowe: identyfikatory, smycze, przypinki), 2.000 zł (zakwaterowanie artystów i muzyków towarzyszących). Zadanie miało być zrealizowane do dnia 20 grudnia 2013 r. W toku kontroli sprawozdania z realizacji zadania publicznego organ administracji zakwestionował wszystkie wydatki pokryte z dotacji. Jak się bowiem okazało, Stowarzyszenie zawarło ze spółką G. w dniu [...] września 2013 r. umowę, na podstawie której spółka zapewniła kompleksową obsługę występów artystycznych obejmującą: zaangażowanie artystów (w tym - podpisanie umów i wypłatę honorariów), przygotowanie i obsługę techniczną koncertów, przygotowanie i realizację promocji koncertów obejmującej kampanię plakatową, kampanię ulotkową, gadżety koncertowe, organizację zakwaterowania artystów i muzyków towarzyszących, zapewnienie streamingu koncertu (wraz z transmisją poprzez stronę internetową), zapewnienie obsługi księgowej przedsięwzięcia. Zdaniem organu I instancji, w związku z zawarciem powyższej umowy doszło faktycznie do przekazania realizacji całości zadania innemu podmiotowi (tj. spółce G.). W ten sposób Stowarzyszenie - zamiast być wykonawcą zadania - stało się jedynie pośrednikiem w przekazaniu dotacji innemu podmiotowi, który przejął realizację dotowanego zadania. Takie działanie uznano za naruszające art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U z 2010 r. Nr 234 poz. 1536 ze zm.) oraz § 4 umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego zawartej w dniu [...] lipca 2013 r. nie wyrażającego zgody na wykonanie zadania przez inny podmiot. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie, w którym zarzuciło organowi I instancji bezpodstawne uznanie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy zadanie faktycznie było realizowane przez Stowarzyszenie, natomiast spółka G. wykonywała jedynie czynności techniczne związane z obsługą organizowanej imprezy (czynności takie wykonywało także Stowarzyszenie zajmując się projektowaniem plakatów, roznoszeniem ulotek, rozdawaniem biletów na koncerty). Zarzucono również brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym - wyjaśnień strony dotyczących zakresu działań zleconych spółce G., wyjaśnień obrazujących proces negocjacji z artystami, materiałów promocyjnych wskazujących Stowarzyszenie jako organizatora koncertów oraz brak powiadomienia o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Prezydenta B. w części obejmującej kwotę 20.000 zł wydatkowanej przez Stowarzyszenie na przygotowanie i obsługę techniczną koncertu, kampanię plakatową, kampanię ulotkową i gadżety koncertowe. Zdaniem organu odwoławczego zawarta ze spółką G. w dniu [...] września 2013 r. umowa dotycząca kompleksowej obsługi występów artystycznych, mimo iż przewidywała wykonanie wszystkich działań zmierzających do realizacji dotowanego przedsięwzięcia, to - w zakresie wskazanym wyżej - jednak nie wykluczała udziału Stowarzyszenia w tych czynnościach. Nie można więc było uznać, że podmiotem wyłącznie realizującym zadanie okazała się spółka G. (zamiast beneficjenta dotacji). Materiał dowodowy wskazywał na to, że w pewnym (mniejszym od oczekiwanego przez podmiot dotujący) stopniu, Stowarzyszenie niektóre z przewidzianych w harmonogramie działań również realizowało. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania w części dotyczącej 20.000 zł przeznaczonej rzekomo na wynagrodzenie dla artystów (w tym też zakresie utrzymano decyzje organu I instancji w mocy). Materiał dowodowy wskazywał na to, że przeznaczona na ten cel kwota została wypłacona spółce G. Za niemające znaczenia uznano oświadczenie strony, iż kwotę tę Spółka następnie wypłaciła artystom. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli: Prokurator R. w B. oraz Stowarzyszenie T. D. Prokurator Rejonowy zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 16 ust. 1, 4, 7 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez błędną wykładnię, a mianowicie, poprzez przyjęcie, że zlecenie czynności jednemu wykonawcy na podstawie umowy nie może być podstawą nakazania zwrotu dotacji i dysponent środków publicznych nie doprecyzował warunków wykonania zadania, podczas gdy z treści umowy wynika, że to Stowarzyszenie zobowiązało się do wykonania zadania; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i adekwatnego do zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnienia decyzji poprzez sformułowanie, że faktury dokumentują wydatki w kwocie niższej niż szacowany koszt przedsięwzięcia, podczas gdy z korekty kosztorysu, stanowiącego załącznik Nr 3 do umowy wynika, że koszt całkowity wynosił 45.300 zł co odpowiada kwocie wystawionych faktur oraz, że dysponent środków publicznych nie doprecyzował warunków wykonania zadania podczas gdy treść Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania zadania, określają wymagane warunki realizacji; - naruszenia art. 76, 77 k.p.a. poprzez pominięcie treści umowy zawartej pomiędzy zleceniodawcą a Stowarzyszeniem, zwłaszcza treści skreślonego § 4 oraz pkt 9 oferty realizacji zadania publicznego i oraz korekty kosztorysu stanowiącego załącznik Nr 3 umowy. Wskazując na powyższe, Prokurator Rejonowy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 1 i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Z kolei skarżące Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz na niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rozpoznaniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie wskazania przez Stowarzyszenie, że spółce G. zostały przekazane fundusze na wypłatę wynagrodzenia dla artystów w kwocie 20.000 zł, a sama spółka G. traktowana była jak organ pomocniczy Stowarzyszenia i na tej transakcji nie odniosła żadnej korzyści majątkowej, a wynagrodzenie artystów w kwocie równej 20.000 zł zostało im przekazane; - naruszenie art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") i art. 16 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez nietrafne uznanie, że część dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż przekazano ją podmiotowi trzeciemu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż G. sp. z o.o. wykonywała jedynie czynności techniczne podpisania wynegocjowanej umowy i wypłaty wynagrodzenia, a negocjowaniem umów i ustalaniem wynagrodzenia zajmowało się skarżące Stowarzyszenie. Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedziach na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Prezydent B. decyzją z [...] maja 2014 r. określił skarżącemu Stowarzyszeniu przypadającą do zwrotu kwotę 40.000 zł stanowiącą dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 20.000 zł jako niezgodnych z przeznaczeniem wydatków na przygotowanie i obsługę techniczną koncertu, kampanię plakatową, kampanię ulotkową i gadżety koncertowe i w tym zakresie umorzyło postępowanie. W tej części decyzja SKO w B. została zaskarżona do tut. Sądu przez Prokuratora Rejonowego w B. W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej kwoty 20.000 zł wydatkowanej na zakup "usługi częściowej organizacji koncertów w dniach [...]-[...].10.2013 r." SKO w B. utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W tym zakresie decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd uznał za zasadną skargę Prokuratora Rejonowego w B., nie uwzględnił natomiast skargi Stowarzyszenia. Przede wszystkim należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 zaskarżonej decyzji jest obarczone błędem. SKO w B. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 20.000 zł jako niezgodnych z przeznaczeniem wydatków na: (a) przygotowanie i obsługę techniczną koncertu, (b) kampanię plakatową, (c) kampanię ulotkową i (d) gadżety koncertowe i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji, wydatki wymienione w pkt a-d obejmują łącznie kwotę 18.000 zł, a nie 20.000 zł. Organ pominął zatem w wyliczeniu wydatki na zakwaterowanie artystów i muzyków towarzyszących w kwocie 2.000 zł. Przechodząc dalej, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Na podstawie zawartej umowy z [...] lipca 2013 r. skarżące Stowarzyszenie zobowiązało się do zorganizowania i promocji czterech koncertów muzycznych. Zgodnie z § 2 ust. 2 zawartej umowy dotacyjnej Zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania zadania publicznego zgodnie z ofertą, z uwzględnieniem aktualizacji opisu poszczególnych działań/harmonogramu/kosztorysu. Zgodnie z przyjętym harmonogramem Stowarzyszenie było odpowiedzialne za całość działań realizowanych w ramach projektu. W ofercie w punkcie V.4 Informacja, czy oferent przewiduje zlecać realizację zadania publicznego w trybie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Stowarzyszenie nie wskazało, iż zamierza w całości powierzyć realizację zadania pomiotowi trzeciemu. Ponadto na podstawie § 4 umowy dotacyjnej nie wyrażono zgody na wykonanie zadania przez inny podmiot aniżeli Stowarzyszenie. Przedstawione zapisy upoważniają do stwierdzenia, że Zleceniobiorca podjął się samodzielnie realizacji całości zadania. Stosownie do art. 16 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zadanie publiczne nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, z zastrzeżeniem ust. 7 (pozwala na zlecenie realizacji zadania publicznego wybranym, w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, niebędącym stronami umowy, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie zadania publicznego). Sąd nie zgadza się z oceną SKO w B., że skarżące Stowarzyszenie nie przeniosło ciężaru realizacji całości powierzonego mu zadania na G. sp. z o.o. i istniejące w tym zakresie wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony, przyjmując, że Stowarzyszenie częściowo uczestniczyło w tych działaniach. Z zebranych dowodów wynika, że G. sp. z o.o. wykonała czynności stanowiące zasadniczą merytoryczną część oferty. Stowarzyszenie w dniu [...] września 2013 r. zleciło spółce G. kompleksową obsługę występów artystycznych, łącznie z przygotowaniem technicznym i organizacyjnym wydarzeń. W ramach obowiązków związanych z realizacją powierzonego jej zadania Spółka miała zapewnić zaangażowanie artystów, przygotowanie i obsługę techniczną koncertów, zapewnienie streamingu, przygotowanie i realizację kampanii promocyjnej koncertów, zapewnienie obsługi księgowej wydarzenia, organizację zakwaterowania artystów i muzyków towarzyszących. Kontrakty na występy artystów podczas koncertów "4 R." zostały podpisane pomiędzy poszczególnymi artystami lub reprezentującymi ich agentami i spółką. Na podstawie zawartych umów to spółka G. ponosiła pełną odpowiedzialność za organizację koncertów. Spółka G. następnie wystawiła faktury z tytułu: "Usługa (częściowej) organizacji koncertów w dniach [...]-[...].102013 r." (faktura nr [...] na kwotę 20.000 zł), "Obsługa techniczno-scenograficzna w tym streaming koncertów [...]-[...].10.2013 r." (faktura nr [...] na kwotę 21.200 zł), "Kompleksowa usługa przygotowania identyfikatorów obsługi księgowej wraz z kampanią ulotkową i kampanią plakatową koncertów [...]-[...].10.2013 r. (faktura nr [...] r. na kwotę 2.100 zł), "Usługa organizacji zakwaterowania artystów – koncerty [...]-[...].10.2013 r." (faktura nr [...] na kwotę 2.000 zł). Na podstawie ww. faktur Stowarzyszenie przekazało gotówką spółce G. wynagrodzenie równe wartości kosztorysowej projektu, tj. 45.300 zł. Skoro Stowarzyszenie zleciło spółce G. kompleksową obsługę koncertów artystycznych, na którą składały się wszystkie działania wchodzące w skład dotowanego zadania i w zamian przekazało tejże spółce pełną kwotę wskazaną w kosztorysie to nie ulega wątpliwości, że cała merytoryczna część projektu była realizowana przez spółkę. Działania Stowarzyszenia ograniczyły się do złożenia oferty, podpisania umowy z Miastem, następnie zlecenia realizacji zadania G. sp. z o.o., odebrania faktur, wypłacenia spółce wynagrodzenia i złożenia sprawozdania z realizacji projektu Prezydentowi Miasta B. Oceny tej nie mogą zmienić okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą, jak udział przedstawicieli Stowarzyszenia w negocjacjach z artystami, roznoszenie ulotek, rozplakatowanie, dbanie o nagłośnienie medialne. Organy nie kwestionowały udziału przedstawicieli Stowarzyszenia w negocjacjach, jednakże nie sposób przyjąć, że działali oni na rzecz Stowarzyszenia, w sytuacji gdy umowy z artystami zostały podpisane przez spółkę G., która w ten sposób stała się organizatorem koncertów. Spółka otrzymała z tego tytułu wynagrodzenie od Stowarzyszenia (ww. faktura nr [...] - "Usługa (częściowej) organizacji koncertów w dniach [...]-[...].10.2013 r."). Czynności, takie jak roznoszenie ulotek, rozplakatowanie, dbanie o nagłośnienie medialne miały charakter wyłącznie techniczny. Nadto, Stowarzyszenie zleciło wykonanie tych czynności spółce G. i wypłaciło jej z tego tytułu wynagrodzenie (ww. faktura nr [...] r. - "Kompleksowa usługa przygotowania identyfikatorów obsługi księgowej wraz z kampanią ulotkową i kampanią plakatową koncertów [...]-[...].10.2013 r."). Sąd podziela stanowisko, że należy rozróżnić zlecanie realizacji zadania publicznego, od zakupu usług polegających na wykonywaniu czynności o charakterze technicznym lub specjalistycznym, które są powiązane z realizacją danego zadania publicznego. Decydujące w tym zakresie jest znaczenie konkretnego działania w stosunku do całokształtu złożonej oferty. Jeżeli z treści oferty wynika, że dana czynność stanowi zasadniczą merytoryczną część oferty realizacji zadania publicznego, to należałoby uznać to za zlecenie przez organizację realizacji zadania publicznego. Natomiast jeżeli dana czynność, także niezbędna do wykonania zadania publicznego, ma charakter pomocniczy, to nie należy jej utożsamiać z samym zadaniem. Czynności wskazywane przez Stowarzyszenie miały jedynie pomocniczy charakter, w żaden sposób nie stanowiły zasadniczej merytorycznej części zadania. Decydujące znaczenie dla całokształtu złożonej oferty miały natomiast działania, które wykonała spółka. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w postępowaniu nie udało się jednoznacznie rozstrzygnąć wątpliwości co do stopnia przyczynienia się Stowarzyszenia do zorganizowania koncertów. Organ ten założył, że członkowie Stowarzyszenia mogli prowadzić negocjacje z artystami, mogli też brać udział w kampanii promocyjnej. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z organem, że w takiej sytuacji należy niejako domniemywać udział Stowarzyszenia w zorganizowaniu koncertów i uznać, że część dotacji w kwocie 20.000 zł została prawidłowo wypłacona temu podmiotowi. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego Stowarzyszenie zasadnie otrzymało dotację na pokrycie wydatków na przygotowanie i obsługę techniczną koncertu, kampanię plakatową, kampanię ulotkową i gadżety koncertowe w sytuacji, gdy wykonanie tych czynności zlecono spółce G. i wypłacono jej z tego tytułu wynagrodzenie. Stowarzyszenie jako beneficjent dotacji winno przedstawić dowody potwierdzające realizację zleconego zadania, które umożliwiłyby dokonanie przez organ weryfikacji. Zebrane dowody potwierdzają natomiast przekazanie realizacji całości merytorycznej części zadania spółce G. Z tych względów decyzja SKO w B. w części dotyczącej pkt 1 nie mogła się ostać. Organ odwoławczy zajął natomiast prawidłowe stanowisko w części dotyczącej kwoty 20.000 zł wydatkowanej na zakup "usługi częściowej organizacji koncertów w dniach [...].10.2013 r.". W tym zakresie należy wskazać, że z umowy dotacyjnej (kosztorys) wynika, że kwota 20.000 zł miała być wydatkowana wynagrodzenie artystów. Tymczasem faktura przedstawiona przez Stowarzyszenie dokumentuje zapłatę 20.000 zł za "Usługę (częściowej) organizacji koncertów w dniach [...].10.2013 r.". Faktura ta zatem nie dowodzi wypłaty wynagrodzenia artystom. Stowarzyszenie zapłaciło za usługę (częściowej) organizacji koncertów, a nie jako wynagrodzenie dla artystów. Czy spółka G. przeznaczyła uzyskany w ten sposób przychód na wypłatę wynagrodzenia artystom, zależało tylko od tej spółki. Niewątpliwie natomiast Stowarzyszenie środki przeznaczone na wynagrodzenie artystów wydatkowało na zakup wymienionej usługi. Skarżące Stowarzyszenie podnosi, że posiada 100% udziałów G. Sp. z o.o., które pełniło funkcję pomocniczą w realizacji zdania. Fakt, że jedynym udziałowcem w spółce jest Stowarzyszenie pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Spółka G. jako osoba prawna jest oddzielnym i niezależnym podmiotem od Stowarzyszenia. Działania podejmowane przez spółkę nie są działaniami Stowarzyszenia. Działania te spółka wykonuje w we własnym imieniu i na własny rachunek, ponosząc też odpowiedzialność za ich realizację. Zawierając zatem umowy z artystami i wypłacając im wynagrodzenie spółka G., jako odrębny podmiot, spółka realizowała zadanie zlecone Stowarzyszeniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy Sąd uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w B. i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1, tj. w zakresie w jakim uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 20.000 zł i umorzono postępowanie. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym orzeczeniu, w szczególności dotyczące oceny w świetle zebranego materiału dowodowego roli Stowarzyszenia i spółki G. w realizacji zleconego zadania publicznego.