I SA/Bk 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi M. Ż. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] maja 2013 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. stwierdził uchybienie przez Panią M. Ż. (dalej: Skarżąca) terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] lutego 2012 r. nr [...] o odmowie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w dniu [...] kwietnia 2011 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) na powierzchni 9,11 ha. Po przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w której stwierdzono nieprawidłowości, [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydał decyzję odmawiającą przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W dniu 14 lutego 2012 r. Skarżąca złożyła pismo nazwane "Odwołanie", w którym zwróciła się od uwzględnienie jej argumentów dotyczących przywrócenia płatności obszarowej oraz ONW za 2011 rok. Podniosła, że w złożonym do Agencji wniosku zadeklarowała na 8 działkach rolnych do przyznania płatności obszarowej, ONW oraz rolnośrodowiskowej. Pomiar działek rolnych został przez kontrolerów zaniżony, a całkowite pozbawienie jej płatności uznała za krzywdzące. Organy potraktowały pismo z 14 lutego 2012 r., jako odwołanie wyłącznie od decyzji dotyczących płatności obszarowej i ONW i tylko w tym zakresie rozpatrzyły sprawy w drugiej instancji. Następnie Skarżąca w piśmie z 10 marca 2013 r., stanowiącym odwołanie od decyzji z [...] lutego 2013 r., nr [...] dotyczącej odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 – wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z uchyleniem poprzedniego rozstrzygnięcia w tym zakresie - podniosła, że odwołanie z 14 lutego 2012 r. dotyczyło ONW, płatności obszarowej oraz płatności rolnośrodowiskowej. Tymczasem ARiMR w S. dotychczas nie rozpoznała sprawy odnoszącej się do płatności rolnośrodowiskowej. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. pismem z [...] kwietnia 2013 r. wezwał Skarżącą do doprecyzowania żądania poprzez określenie, czy odwołanie dotyczy wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 za realizację wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), czy też wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 za realizację wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania), czy też uchylenia lub zmiany z urzędu decyzji w przedmiocie odmowy płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 za realizację wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) w trybie art. 154, 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."). Organ podkreślił, że odwołanie z 14 lutego 2012 r. zawierało żądanie przywrócenia płatności obszarowej i ONW z 2011 r. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzjami z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] i [...] W odpowiedzi na ww. wezwanie Skarżąca podtrzymała stanowisko, że odwołanie z 14 lutego 2012 r. dotyczyło również decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej i wynikało to z treści odwołania. Decyzja w tym przedmiocie jest nadal nieostateczna i na tym etapie nie jest zasadne wszczynanie trybów nadzwyczajnych. W związku z tym wniosła o rozpoznanie jej odwołania z 14 lutego 2012 r. w zwykłym toku instancji. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ stanął na stanowisku, że decyzję z [...] lutego 2012 r. nr [...] Skarżąca odebrała [...] lutego 2012 r. Termin do złożenia odwołania upłynął 24 lutego 2012 r., a odwołanie Skarżąca wniosła 12 marca 2013 r., a zatem z przekroczeniem 14- dniowego terminu z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem Skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: – art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie i dowolne przyjęcie, że odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] lutego 2012 r. Skarżąca złożyła w dniu 12 marca 2013 r., w sytuacji, gdy odwołanie to zostało złożone 14 lutego 2012 r. i nie zostało dotychczas rozpoznane; – art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i orzeczenie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu z uwagi na wniesienie odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ dowolnie przyjął, że odwołanie od decyzji zostało wniesione 12 marca 2013 r. W piśmie z 11 kwietnia 2013 r. Skarżąca zwracała uwagę, że odwołanie z 14 lutego 2012 r. dotyczy również płatności rolnośrodowiskowej. Organ nie odniósł się jednak do stanowiska Skarżącej w tym zakresie. Przyjął natomiast błędnie, że odwołanie od decyzji zostało złożone w odwołaniu wniesionym 12 marca 2013 r., czyli ponad rok po upływie terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sporu w kontrolowanej sprawie było to, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy organ prawidłowo prowadził postępowanie, w szczególności przyjmując, że Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] lutego 2012 r. o odmowie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 dopiero 12 marca 2013 r. Skarżąca utrzymuje natomiast, że odwołanie od tej decyzji złożyła już w piśmie z 14 lutego 2012 r. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Przyjmuje się, że odwołanie jest podaniem i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. tj. wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a ponadto powinno zostać podpisane. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Koniecznym elementem odwołania jest zatem m.in. wskazanie żądania. Kwestia tego, jak powinno być sformułowane to żądanie, stała się przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Przyjmuje się, że odwołanie powinno przynajmniej określać zaskarżoną decyzję. W odwołaniu powinno być wyrażone niezadowolenie strony z wydanej decyzji, co może przejawiać się zarówno w żądaniu uchylenia decyzji nieostatecznej, jak i w żądaniu ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej taką decyzją. Odwołanie nie musi dokładnie precyzować żądania uchylenia decyzji, nie musi określać zarzutów skierowanych przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, ani też zawierać uzasadnienia zarzutów i żądań, jeżeli zostały przytoczone w decyzji. W konsekwencji uznaje się w piśmiennictwie, że odwołanie jest w zasadzie "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym" (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 311), co ma służyć zapewnieniu stronie "maksymalnego ułatwienia obrony jej interesów". W wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 71), NSA stwierdził, że k.p.a. wyraża m.in. w art. 63, 65, 128 i 140, pośrednio również w art. 206, zasadę odformalizowania postępowania na korzyść strony co do formy i treści żądania wszczęcia postępowania oraz odwołań od decyzji I instancji i skargi do NSA tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Jako zasadniczy element przesądzający o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania wskazuje się niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 563), jednakże przyjmuje się jednocześnie, że strona jest obowiązana sformułować żądanie wynikające z tego "niezadowolenia", natomiast nie jest obowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., I SA/Gd 735/96, LexPolonica nr 2231459). W nowszym orzecznictwie odwołaniu stawia się w tym zakresie większe wymagania. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 888/07 (LEX nr 493520) stwierdził, że odwołanie, ze swojej istoty, nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania, z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego powinien w złożonym odwołaniu chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres. W doktrynie wskazuje się również, że przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 227). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 r., III ARN 14/96 (OSNAPiUS 1997, nr 2, poz. 16), stwierdził, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, pismo strony postępowania odwoławczego wniesione do organu odwoławczego w ustawowym terminie do wniesienia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, z zaskarżonego postanowienia wynika, że organ potraktował jak odwołanie pismo Skarżącej z 10 marca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia, w żaden sposób nie wyjaśniono, na jakiej podstawie podjęto takie ustalenia. We wskazanym piśmie Skarżąca podniosła, że odwołanie z 14 lutego 2012 r. dotyczyło także płatności rolnośrodowiskowej rozstrzygniętej decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...]i nie zostało ono w tym zakresie rozpoznane. Tylko w ten sposób Skarżąca odniosła się do decyzji z [...] lutego 2012 r. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania ww. wniosku Skarżąca ponownie stwierdziła, że domaga się rozpoznania odwołania z 14 lutego 2012 r., jako dotyczącego również decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej. W pismach tych nie kwestionowano decyzji z [...] lutego 2012 r. Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw, aby w szczególności pismo Skarżącej z 10 marca 2013 r. traktować, jako odwołanie od wskazanej decyzji. Niezasadne było też przyjęcie przez organ odwoławczy, że strona zamierza wdrożyć jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania i, w konsekwencji wezwanie jej do sprecyzowania żądania w kierunku wskazania, czy żąda ona wznowienia postępowania, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154, czy art. 155 k.p.a. Pismo to, biorąc pod uwagę jego treść, stanowiło jedynie swego rodzaju "ponaglenie" do rozpatrzenia odwołania wniesionego w piśmie z 14 lutego 2012 r. Skarżąca jednocześnie sprecyzowała, że odwołanie to dotyczyło także decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej z [...] lutego 2012 r. Trzeba zauważyć, że przywoływane pismo Skarżącej z 14 lutego 2012 r. nie określa decyzji, od których strona się odwołuje – poprzez wskazanie ich dat, czy też numerów. W piśmie tym pełnomocnik Skarżącej wyraził, co prawda żądanie "uwzględnienia argumentów, które dotyczą przywrócenia płatności obszarowej oraz ONW za 2011 r.", jednakże przy ocenie przedmiotu odwołania nie można pomijać jego dalszej treści. Już w kolejnym zdaniu wskazano, że Skarżąca zwracała się do Biura Powiatowego ARiMR w S. o przyznanie również płatności rolnośrodowiskowej. Następnie zakwestionowano wyniki przeprowadzonej w jej gospodarstwie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, na których oparto rozstrzygnięcia w zakresie jednolitej płatności obszarowej, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej. Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że pismo zostało wniesione w terminie 14 dni od doręczenia decyzji dotyczących trzech rodzajów płatności za rok 2011, a ponadto w swojej treści poza płatnościami obszarową i ONW odnosi się również do decyzji odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej, organ winien był po otrzymaniu tego pisma podjąć działania mające na celu sprecyzowanie przez stronę zakresu jej żądania. W trybie art. 64 § 2 k.p.a. należało wezwać Skarżącą do wyjaśnienia, czy odwołaniem objęto również wskazaną decyzję. Na obecnym etapie sprawy, Skarżąca w pismach z [...] marca 2013 r. oraz z [...] kwietnia 2013 r. wyraźnie sprecyzowała, że jej odwołanie z [...] lutego 2012 r. dotyczyło także decyzji wydanej w zakresie płatności rolnośrodowiskowej. Organ mając na uwadze wniosek Skarżącej oraz wskazane wyjaśnienia winien zatem ponownie ocenić zakres żądania zawartego w odwołaniu z 14 lutego 2012 r. Błędne potraktowanie przez organ pisma z 10 marca 2013 r. jako odwołania od decyzji z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odmowy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 musi skutkować stwierdzeniem, że skarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażonych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), a także normy zawartej w art. 80 k.p.a. W konsekwencji podjęte rozstrzygnięcie narusza art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skoro pismo Skarżącej z 10 marca 2013 r. nie stanowiło odwołania, organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia, że pismo to jako odwołanie od decyzji z 8 lutego 2012 r., biorąc pod uwagę datę jej doręczenia, zostało wniesione z uchybieniem terminu. Brak uzasadnienia w zaskarżonym postanowieniu przyczyn potraktowania pisma z 10 marca 2013 r., jako odwołania od decyzji z [...] lutego 2012 r. świadczy także o naruszeniu wymogów stawianych w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. odnośnie prawidłowego uzasadnienia postanowienia. Przedstawiony sposób procedowania w sprawie, pomijający treść żądania strony uzasadnia również stwierdzenie naruszenia zasady budzenia zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wymienione naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O niewykonalności uchylonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Jak wskazano powyżej, organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że Skarżąca w dniu 12 marca 2013 r. wniosła z uchybieniem terminu odwołanie od decyzji z [...] lutego 2012 r. nr [...]. W piśmie z 12 marca 2013 r. oraz w odpowiedzi na wezwanie z 11 kwietnia 2013 r. Skarżąca wnosiła jedynie o rozpoznanie jej odwołania z 14 lutego 2012 r. w zakresie płatności rolnośrodowiskowej. W związku z tym organ winien odnieść się do tego wniosku oceniając zakres żądania zawartego w odwołaniu z 14 lutego 2012 r.