I SA/Bk 240/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 7 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. s.c. na negatywny wynik oceny Zarządu Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu dotyczącego wsparcia utrzymania działalności gospodarczej przedsiębiorstwa w sytuacji znaczącego spadku obrotów na skutek COVID-19 p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - na rzecz B. s.c. kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem opłaty wpisu sądowego od skargi. Z akt sprawy wynika, że B. s.c. (dalej: "skarżąca" bądź "strona") złożyła w dniu [...] lutego 2021 r. wniosek o dofinansowanie z programu Poddziałanie 1.4.1 Promocja przedsiębiorczości oraz podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej województwa - kapitał obrotowy w wysokości 47.070,66 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2014-2020 (dalej: "IZ") odrzuciła wniosek skarżącej z powodu otrzymania negatywnej oceny kryterium "kwalifikowalność wydatków i wysokości wnioskowanego wsparcia". Poinformowano skarżącą, że z uwagi na tryb nadzwyczajny naboru nie przysługują środku odwoławcze. Pomimo pouczenia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w którym zarzuciła organowi dokonanie negatywnej oceny wniosku, wynikające z nierównego traktowania przedsiębiorstw, a co za tym idzie naruszenie jej interesów. Podniosła, że na etapie oceny formalno-merytorycznej pracownicy Urzędu przez zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań nie sprawdzili, iż przeważającym PKD B. jest 79.11..A - Działalność agentów turystycznych. Oceniający ocenił kryterium negatywnie pomimo tego, że nie przeanalizował, iż wspólnikiem w B. (będącym wnioskodawcą projektu) nie jest przedsiębiorstwo P. tylko osoba fizyczna E. G. prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą zgodnie z wymogami prawnymi zakładania spółek cywilnych. W ocenie strony Oceniający nie sprawdził z należytą starannością, iż przedsiębiorstwo P. działa w zupełnie innej branży, gdzie przeważającym PKD jest 62.02.Z - Działalność związana z doradztwem w zakresie informatyki. Wskazała, że wystąpiła z Wnioskiem o dofinansowanie, gdyż znalazła się w bardzo trudnej sytuacji finansowej (100% spadek przychodów) spowodowanej COVID-19. W odpowiedzi na skargę IZ wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi IZ argumentowała, że w pierwszym naborze, organizowanym przez instytucję, wsparcie otrzymała E. . prowadząca indywidulaną działalność gospodarczą P., która jednocześnie pozostaje wspólnikiem skarżącej spółki cywilnej. Zgodnie natomiast z definicją i opisem sposobu weryfikacji kryterium - przedsiębiorca mógł złożyć wyłącznie jeden wniosek o dofinansowanie w ramach niniejszego naboru oraz nie uzyskać dotychczas wsparcia w ramach Poddziałania 1.4.1 typ projektu: Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw ani Poddziałania 1.4.2 typ projektu: Bon "antywirusowy" (vide: Kryteria wyboru projektów). W warunkach szczegółowych Wezwania postanowiono, że w przypadku spółek cywilnych i ich wspólników o wsparcie może się ubiegać albo spółka, albo poszczególni wspólnicy spółki w ramach prowadzonej indywidualnej działalności gospodarczej - nie ma możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie zarówno ze spółką, jak i odrębnie ze wspólnikiem/wspólnikami spółki cywilnej (...) (2.2, str. 5 Wezwania). Skarżąca nie spełniała tego wymogu i uzyskała negatywną ocenę, co skutkowało odrzuceniem jej wniosku o dofinansowanie. Powyższy warunek określono w sposób jasny i precyzyjny, który nie wymagał wykładni. Kryteria oceny zostały upublicznione i jednakowo odnosiły się do wszystkich podmiotów aplikujących o środki. Stąd też nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania przedsiębiorców uczestniczących w naborze. Postanowienia te nie były zmieniane w trakcie trwania naboru. Intencją IZ było udzielenie wsparcia jak największemu kręgowi mikro i małych przedsiębiorców. Natomiast uproszczony (ryczałtowy) sposób rozliczania wydatków poniesionych w projektach w ramach wsparcia udzielanego na kapitał obrotowy, w powiązaniu ze specyfiką stosunku łączącego wspólników spółki cywilnej (umową), brakiem podmiotowości prawnej spółki cywilnej uzasadniał wprowadzenie przedmiotowego rozróżnienia w stosunku do wszystkich uczestników naboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymieniono formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Według art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Ustawą taką jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"). Katalog rozstrzygnięć, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zawarty w powołanych wyżej przepisach, ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowana przez dany podmiot sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego i skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, IZ organizowała dwa nabory wniosków o dofinansowanie projektów w trybie nadzwyczajnym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz. U. z 2020 r, poz. 694, dalej "specustawa"). Tymczasowe modyfikacje reguł wdrażania projektów dofinansowywanych ze środków europejskich wprowadzone specustawą w celu zapobiegania negatywnym skutkom epidemii związanej z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 umożliwiały w tym trybie wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 (art. 10 specustawy). Tryb nadzwyczajny był stosowany przez IZ w sytuacji wyjątkowej, gdzie nie było możliwe ze względu na pilną potrzebę osiągnięcie zakładanych efektów z użyciem trybów podstawowych. W stosunku do projektów składanych w tym trybie, zgodnie z art. 1 ust. 2 specustawy, w mocy pozostały przepisy ustawy wdrożeniowej. Szczegółowe zasady naboru projektów do dofinansowania, warunki, jakie spełnić muszą beneficjenci oraz procedura oceny i wyboru projektów do dofinansowania w trybie nadzwyczajnym określone zostały w Wezwaniu w trybie nadzwyczajnym do złożenia wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej I Wzmocnienie potencjału i konkurencyjności gospodarki regionu, Działania 1.4 Promocja przedsiębiorczości oraz podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej województwa, Poddziałania 1.4.1 Promocja przedsiębiorczości oraz podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej województwa, Wsparcie na kapitał obrotowy dla mikro i małych przedsiębiorstw (nr naboru: [...], dalej "Wezwanie"), w ramach którego skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie". Wezwanie to, stanowiące swego rodzaju regulamin naboru, nie przewiduje wnoszenia środka odwoławczego, ani możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Procedura odwoławcza została wyraźnie wyłączona (pkt. 13 Wezwania). Ustawa wdrożeniowa przewiduje dwa podstawowe tryby wyboru projektów do dofinansowania: konkursowy i pozakonkursowy, a ponadto tryb, o którym mowa w ustawie z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (tryb ten dotyczy wyłącznie projektów realizowanych w ramach instrumentów finansowych, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której: 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny; 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania (art. 53 ust. 2). Podkreślenia wymaga, że art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mówi o proteście tylko w odniesieniu do oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym. W art. 48 ustawy wdrożeniowej przewidziano także tryb pozakonkursowy wyboru wniosków o dofinansowanie projektu. W takim trybie wnioskodawcy nie przysługuje ani prawo do wniesienia protestu, ani, w dalszej kolejności, skarga do sądu. Bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, co należy odnieść do dokonania przez organ oceny projektu na podstawie kryteriów wyboru projektów. Z kolei wniosek o dofinansowanie złożony w trybie art. 10 specustawy nie jest wnioskiem składanym w trybie konkursowym w znaczeniu ustawy wdrożeniowej. Tryb ten wynika bowiem z odrębnego aktu, tj. specustawy, w niewielkim zakresie odsyłającej do stosowania ustawy wdrożeniowej. Z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy wynika bowiem, że określa ona szczególne rozwiązania związane z realizacją lub rozliczaniem programów operacyjnych w związku z wystąpieniem choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Specustawa nie przewiduje procedury odwoławczej dla trybu nadzwyczajnego wyboru projektów do dofinansowania. Skoro również ustawa wdrożeniowa nie przewiduje możliwości złożenia protestu, a następnie skargi do sądu dla wszystkich form oceny wniosków o dofinansowanie, a jedynie w odniesieniu do konkursowego trybu oceny projektu, to nie ma podstaw, aby uznać, że procedurę tę można stosować w ramach wyboru do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19, tj. w trybie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 specustawy. Zgodnie z tym przepisem wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z ust. 2 tego artykułu wynika, że w trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Treść przytoczonych przepisów wskazuje, że do wniosku składanego w omawianym trybie stosuje się jedynie art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej. Zatem co do zasady w sprawach z wniosków o dofinasowanie projektu składanych w trybie art. 10 specustawy wyłączona jest możliwość złożenia protestu, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Warto w rym miejscu wskazać, że skarżąca nie złożyła protestu, występując od razu ze skargą do tut. Sądu. Ustawa wdrożeniowa nie przewiduje i nie reguluje nadzwyczajnego trybu wyboru projektów do dofinansowania. Przepisy tej ustawy dotyczące trybów wyboru projektów do dofinansowania nie mogą mieć zatem zastosowania do trybu nadzwyczajnego, przewidzianego w art. 10 specustawy (z wyjątkiem art. 48 ust. 4a, którego odpowiednie stosowanie przewiduje wprost art. 10 ust. 2 tej ustawy). W szczególności nie będzie mieć zastosowania procedura odwoławcza przewidziana w ustawie wdrożeniowej tylko dla trybu konkursowego. W świetle powołanych przepisów spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone zostały rozstrzygnięcia podejmowane w ramach naboru wniosków o dofinansowanie, przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 10 specustawy. Nie ulega wątpliwości, że negatywna ocena wniosku o dofinansowanie, dokonana w trybie nadzwyczajnym wyboru wniosków do dofinansowania nie jest żadnym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., od których przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Również przepisy ustaw szczególnych nie przewidują w tej sprawie sądowej kontroli, o której mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.