I SA/Bk 241/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie asesor WSA Jacek Pruszyński (spr.),, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej B. A. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata J. K. kwotę brutto 219,60 zł (słownie: dwieście dziewiętnaście złoty sześćdziesiąt groszy), w tym VAT 39,60 zł (słownie: trzydzieści dziewięć złoty sześćdziesiąt groszy) – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, a także kwotę 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) tytułem zwrotu niezbędnych wydatków. B. A. (dalej: skarżąca) złożyła w dniu 14.05.2007 r. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 6,69 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) o łącznej powierzchni 4,44 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni przeznaczonej na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) do powierzchni 2,25 ha. W związku ze stwierdzeniem w wyniku kontroli administracyjnej wniosku nieścisłości dotyczących deklarowanej powierzchni działek Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w B. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W dniu 05.12.2007 r. skarżąca złożyła korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działek rolnych (w O.) - A na działce ewidencyjnej nr [...] oraz D na działce ewidencyjnej nr [...] o 2,35 ha oraz zwiększyła powierzchnię działki B na działce ewidencyjnej nr [...] z 1,64 ha do 1,80 ha. W złożonym oświadczeniu wyjaśniła m.in., iż wpisała omyłkowo zamiast powierzchni działki rolnej powierzchnię działki ewidencyjnej, informacje o powierzchni działek brała z protokołu kontroli. Decyzją z [...].02.2008 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania płatności JPO nakładając sankcję 708,62 zł oraz płatności UPO nakładając sankcję 693,04 zł oraz odmówił przyznania płatności PZ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.) zmiany do wniosku składane z inicjatywy rolnika dotyczące użytkowania, lub dodania działki rolnej lub części działki rolnej można było składać do dnia 31.05.2007 r. W zakresie JPO organ wskazał, że ze względu na stwierdzoną różnicę (54,15%) pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku (6,69 ha), a powierzchnią stwierdzoną (4,34 ha) na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29.10.2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i lVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1 ze zm.) płatność ta została odmówiona i nałożono sankcję. Odnośnie uzupełniających płatności obszarowych wskazano, iż biorąc pod uwagę powierzchnię zgłoszoną do UPO (4,44 ha) i do PZ (2,25 ha) oraz powierzchnię stwierdzoną (4,34 ha) ze względu na stwierdzoną różnicę (54,15 %), odmówiono ich przyznania i nałożono sankcję w oparciu o art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca ponownie wskazała, że powierzchnię działek podała na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w 2006 r. Wskazała też, że w 2007 r. hodowała zwierzęta. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...].04.2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstnacyjną. Organ odwoławczy potwierdził argumentację organu I instancji odnośnie JPO. Odmiennie uzasadniono natomiast przyczyny odmowy przyznania płatności uzupełniających. Odmawiając przyznania UPO i nakładając w tym zakresie sankcję na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Nr 796/2004 wskazano, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (4,44 ha), a stwierdzoną (2,09 ha) wynosiła 112,44%. Z kolei PZ odmówiono na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.03.2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) stwierdzając, iż w okresie od 01.04.2005 r. do 31.03.2006 r. skarżąca nie posiadała bydła lub owiec, kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez nią do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, lub do rejestru koniowatych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżąca stwierdziła, że powierzchnia ogólna jej gospodarstwa nie zmieniła się od lat. Wskazała, że wszystkie powierzchnie gruntów były brane z druków kontroli, która miała miejsce w 2006 r. Skarżąca zarzuciła, iż nie została zawiadomiona o przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, jej zdaniem bezpodstawne było wezwanie jej do Agencji i złożenia korekty. Zwiększoną powierzchnię działki [...] zaproponowała pracownica Agencji, która poprawiała wniosek. Skarżąca podniosła również, iż wnioski o płatności są coraz bardziej zawiłe i niezrozumiałe, trudno jest też uzyskać pomoc w ich wypełnieniu. Zdaniem skarżącej bezpodstawnie odmówiono jej także płatności PZ. Jej gospodarstwo dostało zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego 07.04.2004 r., jest ono zarejestrowane na skarżącą, a w 2005 r. po śmierci ojca na skarżącą przepisano zwierzęta. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił m.in., iż odmowa przyznania płatności PZ nie była podyktowana, jak twierdzi skarżąca, brakiem posiadania przez nią, w okresie referencyjnym zwierząt gospodarskich zarejestrowanych w rejestrze oznakowanych zwierząt gospodarskich, ale treścią art. 7 ust. 2 ustawy z 26.01.2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest, więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 1782/2003. Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin - położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE.L.04.345.1 ze zm.) jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 30 % stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Odnośnie uzupełniających płatności obszarowych zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia, dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.) jeśli dla całkowitego ustalonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, zgodnie z tytułem IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia zostanie cofnięta na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach jakiegokolwiek systemu wsparcia, o którym mowa w tytułach III, IV i IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, lub w ramach dodatkowej kwoty pomocy ustanowionej w art. 12 tego rozporządzenia, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków, jakie złożył w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jednocześnie stosownie do art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.), obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Z przepisów tych wynika, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia faktycznej powierzchni gruntów rolnych posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności. W razie ustalenia różnicy między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 koniecznym staje się rozważenie, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie obniżek i wykluczenia płatności w świetle przesłanek zawartych w art. 68 rozporządzenia nr 796/2004. Podkreślenia wymaga, że postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., stosownie do której organ administracyjny winien dokonać ustaleń zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy. W tym celu organ winien określić zakres postępowania wyjaśniającego oraz środki dowodowe niezbędne dla należytego ustalenia stanu rzeczy. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Należy przy tym dodać, iż konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie płatności zgodnie z powyższymi wymogami znajduje wyraz w samej ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której obok odesłania do przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej akcentuje się wyraźnie - w art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności organ administracji publicznej m.in. stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w niniejszej sprawie ustalenia dotyczące powierzchni działek organy podjęły w oparciu o wnioski (deklaracje) skarżącej - pierwotny z 14.05.2007 r. i korektę wniosku z 05.12.2007 r., w uzasadnieniu tym zabrakło jednak odniesienia do pojęcia "obszaru zatwierdzonego zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004". Organy pominęły też fakt, iż skarżąca w toku postępowania wyjaśniała, że wpisując we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię działek rolnych opierała się na protokole kontroli przeprowadzonej w jej gospodarstwie w 2006 r., wskazywała też na fakt omyłkowego wpisania powierzchni działki ewidencyjnej. Organy obu instancji w wydanych decyzjach w żaden sposób nie odniosły się do tych twierdzeń, mających w istocie na celu wykazanie braku winy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego tut. Sąd dopuścił jako dowód dokumenty dotyczące przyznania skarżącej płatności na rok 2006, w tym dotyczące kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej. Z kopii raportu kontroli dołączonej do skargi wynikają inne dane dotyczące powierzchni działek rolnych, niż raporcie kontroli przesłanym przez organ, w którym po jego sporządzeniu naniesiono poprawki. Skarżąca stwierdziła, iż nie otrzymała wersji protokołu kontroli z naniesionymi poprawkami, wskazywała też, że pomocy przy wypełnianiu wniosków udzielali jej pracownicy ARiMR. Organ mimo zarządzenia wezwania do osobistego stawiennictwa celem wyjaśnienia podnoszonych okoliczności nie stawił się na wyznaczoną rozprawę. Powyższe oznacza, że organy obu instancji nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności w świetle art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew treści odpowiedzi na skargę fakt, iż odmowa przyznania płatności PZ była spowodowana brakiem posiadania przez skarżącą w okresie referencyjnym zwierząt gospodarskich zarejestrowanych w rejestrze oznakowanych zwierząt gospodarskich nie wynika z twierdzeń skarżącej, ale jest to przyczyna bezpośrednio wskazana w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono tam jednoznacznie, że skarżąca w okresie od 01.04.2005 r. do 31.03.2006 r. nie posiadała bydła lub owiec, kóz lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone przez nią do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, lub do rejestru koniowatych i w związku z tym zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13.03.2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) nie mogła otrzymać płatności PZ. Jednocześnie organ nie wskazał dowodów, które potwierdzałyby ten fakt, skarżąca zaś te okoliczności kwestionuje. W żadnym miejscu decyzji nie wskazano też przywołanego w skardze przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rozbieżności te wskazują na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wskazać w tym zakresie i wyjaśnić podstawę prawną decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji zostało wydane w oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 tej ustawy. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 2, § 6 pkt 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).