I SA/Bk 253/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy na prowadzenie niepublicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie paragrafu 3 ust 1 i 2, 2. zasądza od Rady Miejskiej w A. na rzecz skarżącej B. S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 listopada 2015 r. Rada Miejska w Augustowie podjęła uchwałę nr XVI/132/15 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasto Augustów na prowadzenie niepublicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Podl. Z 2015 r., poz. 3776). W § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały wprowadzono następujące zapisy: 1. Dotacji udziela się pod warunkiem, że w terminie nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymywania dotacji podmiot prowadzący szkołę, przedszkole lub punkt przedszkolny przedłoży do Urzędu Miejskiego w Augustowie wniosek o udzielenie dotacji z informacją o planowanej liczbie uczniów (dzieci). Wniosek o udzielenie dotacji powinien zawierać następujące dane: 1) nazwę i adres szkoły/placówki; 2) nazwę i adres organu prowadzącego szkołę/placówkę; 3) numer Regon szkoły/placówki; 4) numer i datę wydania zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych; 5) numer rachunku bankowego szkoły/placówki, na który ma być przekazywana dotacja; 6) planowaną liczbę uczniów/dzieci w podziale na poszczególne miesiące; 7) planowaną liczbę uczniów/dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z podaniem rodzaju niepełnosprawności; 8) planowaną liczbę dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, organ prowadzący szkołę, przedszkole lub punkt przedszkolny składa w formie elektronicznej, w systemie informatycznym wskazanym przez organ dotujący oraz w formie dokumentu podpisanego przez organ prowadzący, będącego wydrukiem z ww. systemu. W przypadku braku możliwości złożenia wniosku w formie elektronicznej, dopuszcza się złożenie wniosku w formie papierowej. B. S. (dalej: "Skarżąca") zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej § 3 w zakresie, w jakim określa ona zasady udzielania dotacji oświatowej pomimo, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") upoważnia organ jedynie do określenia trybu jej udzielenia, w szczególności poprzez: 1. upoważnienie organu do nałożenia sankcji w postaci niewypłacenia dotacji pomimo spełnienia przez dany podmiot ustawowych przesłanek jej wypłaty określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym 30 września 2016 roku (dalej "u.s.o."), 2. uzależnienie przyznania dotacji od złożenia wniosku o przyznanie dotacji do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji; 3. wyłączenie możliwości stosowania art. 90 ust. 2g u.s.o. poprzez nieprzyznanie organowi wykonawczemu (Burmistrzowi Miasta A.) kompetencji do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego lub do odstąpienia od terminu, o którym mowa w ust. 2b u.s.o. (a także w § 3 ust. 1 Uchwały). 4. Wyłączenie skuteczności złożenia informacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o, w formie ustnej. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez wprowadzenie do uchwały dodatkowych wymogów nieprzewidzianych w ustawie o systemie oświaty oraz wyłączenie ze stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty, co przekraczało kompetencje Rady Gminy Miasta Augustowa. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie §3. Skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 90 ust. 2b u.s.o. i podniosła, że wymóg przedłożenia informacji o planowanej liczbie dzieci był jedynym warunkiem, pod jakim osoba prowadząca przedszkole mogła się następnie ubiegać o udzielenie dotacji (samo wystąpienie o wypłatę dotacji mogło nastąpić dopiero po uruchomieniu działalności, skoro dotacja wypłacana była zależnie od ilości dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola). Ustawa o systemie oświaty nie przyznawała organowi uprawnienia do określania jakichkolwiek dalej idących warunków wypłaty dotacji. Przeciwnie, zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. w ówczesnym brzmieniu, rolą organu miało być jedynie określenie ram formalnych, w jakich następuje wypłata należnej z mocy ustawy kwoty dotacji: Ustawa ta nie dawała organom gminnym uprawnienia do wyłączenia stosowania poszczególnych przepisów ustawy o systemie oświaty lub wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych, obwarowanych sankcjami warunków koniecznych do uzyskania dotacji oświatowej. Zdaniem Skarżącej, Gmina przekroczyła kompetencje przyznane jej w delegacji ustawowej, gdyż zamiast ustalenia trybu udzielenia dotacji - do czego była upoważniona - wprowadziła dodatkowe zasady (wymogi) nieprzewidziane w ustawie o systemie oświaty, których niespełnienie skutkowało odmową udzielenia dotacji. Gmina w § 3 uchwały jedynie pozornie powieliła treść przepisu ustawy o systemie oświaty poprzez wskazanie, że warunkiem udzielenia dotacji jest złożenie wniosku w terminie nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymania dotacji przez podmiot prowadzący szkołę, przedszkole lub punkt przedszkolny do Urzędu Miejskiego w Augustowie o udzielenie dotacji z informacją o planowanej licznie uczniów (dzieci). Wymóg złożenia w ww. terminie pełnego wniosku w istocie pozbawiał Skarżącą możliwości złożenia informacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b u.s.o., albowiem organ nie przewidział możliwości złożenia (w jakiejkolwiek formie) samej tylko informacji o planowanej liczbie dzieci. Skarżąca podniosła też, że na gruncie uchwały, informacje o planowanej liczbie dzieci było w stanie prawidłowo przekazać jedynie już istniejące przedszkole. Immanentną cechą tak skonstruowanej uchwały był fakt, że każde nowe przedszkole zmuszone było funkcjonować bez należnej dotacji przez co najmniej trzy miesiące (podmiot utworzony i wpisany do ewidencji 30 września danego roku uzyskiwał dotację dopiero od stycznia roku następnego; podmiot zaś utworzony i wpisany do ewidencji po 30 września mógł liczyć na uzyskanie dotacji dopiero po upływie blisko 1,5 roku). Skarżąca wskazała również, że ustalony przez organ tryb składania wniosku o udzielenie dotacji (wyłącznie wespół z informacją o planowanej liczbie dzieci) prowadził w istocie do wyłączenia możliwości skorzystania przez organ wykonawczy gminy (Burmistrza Miasta A.) z regulacji art. 90 ust. 2g u.s.o. Skoro bowiem na gruncie uchwały samo przekazanie informacji o planowanej liczbie dzieci nie było już warunkiem wystarczającym do uzyskania dotacji (konieczne było również spełnienie dalej idących wymagań, w tym w szczególności złożenie w tym samym terminie wniosku i uprzednie uzyskanie wpisu do rejestru placówek), to tym samym nawet przewidziane w art. 90 ust. 2g u.s.o. odstąpienie przez Burmistrza od terminu, o którym mowa w art. 90 ust 2b u.s.o. (dotyczącego przecież wyłącznie informacji o planowanej liczbie dzieci!) nie mogło skutkować (na gruncie uchwały) wypłatą dotacji na rzecz danego podmiotu - nadal bowiem niespełnione pozostawały inne wymogi, określone w treści uchwały, a nieznane ustawie o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ – Rada Miejska w Augustowie - wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g., którego brzmienie nie uległo zmianie od dnia podjęcia uchwały, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Konsekwencją tej regulacji jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie jako CBOSA). Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu Skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały i naruszenie tego interesu kwestionowaną uchwałą. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca prowadzi na terenie gminy A. przedszkole niepubliczne i jest zainteresowana uzyskiwaniem dotacji. Przedmiotem skargi są zapisy uchwały regulujące tryb udzielania tych dotacji, a zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienia uchwały dotyczą uprawnień i obowiązków prawnych Skarżącej, a zatem mogą naruszać jej interes prawny. Zaskarżona w sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Oznacza to, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Może uzupełniać regulacje ustawowe, ale wyłącznie odnośnie kwestii wyraźnie uregulowanych w upoważnieniu. Inną konsekwencją działania prawodawczych organów lokalnych na podstawie upoważnienia ustawowego (a więc w sposób zależny od zakresu tego upoważnienia) jest zakaz regulowania w akcie prawa miejscowego materii uregulowanej ustawowo. Przechodząc do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. stanowił upoważnienie ustawowe dla organu do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Stosownie do art. 90 ust. 4 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z regulacji tej wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Rada Miejska), został uprawniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Ustawowy przepis art. 90 ust. 2b u.s.o. stanowił zaś, że dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, z pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Z przepisu tego wynika, że warunkiem uzyskania dotacji przez przedszkola niepubliczne niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b u.s.o. jest podanie przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole organowi właściwemu do udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Tymczasem w § 3 ust. 1 skarżonej uchwały wprowadzono nowy warunek udzielenia dotacji tj. taki, że w terminie nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymywania dotacji podmiot prowadzący szkołę, przedszkole lub punkt przedszkolny przedłoży do Urzędu Miejskiego w Augustowie wniosek o udzielenie dotacji z informacją o planowanej liczbie uczniów (dzieci). Powyższy zapis uchwały niewątpliwie wprowadza nowy, nieprzewidziany ustawą o systemie oświaty, wymóg, którego spełnienie warunkuje uzyskanie dotacji tj. wymóg złożenia w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymywania dotacji wniosku o udzielenie dotacji z informacją o planowanej liczbie uczniów (dzieci). Skutki wprowadzenia nowego, nieprzewidzianego ustawą, warunku mogą być istotne. Jak zauważa Skarżąca, na podstawie zapisu ustawy wystąpienie o wypłatę dotacji mogło nastąpić dopiero po uruchomieniu działalności, skoro dotacja wypłacana była zależnie od ilości dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola. Zapis uchwały wprowadzający warunek złożenia wniosku o udzielenie dotacji wraz z planowaną liczbą uczniów/ dzieci do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymywania dotacji może znacząco utrudnić prowadzenie działalności, np. znacząco opóźnić otrzymanie dotacji. Słusznie też zauważa Skarżąca, że zapis uchwały jest zwłaszcza bardzo niekorzystny dla jednostek, które rozpoczynają działalność, gdyż mogą one mieć dużą trudność ze złożeniem wniosku o przyznanie dotacji, który ma zawierać informację o planowanej liczbie dzieci. Sąd stwierdził więc, że Rada Miejska w Augustowie przekroczyła kompetencje przyznane jej w delegacji ustawowej, gdyż zamiast ustalenia trybu udzielenia dotacji w ramach rozwiązań przewidzianych ustawą o systemie oświaty - do czego była upoważniona - wprowadziła dodatkowy wymóg nieprzewidziany tą ustawą, którego niespełnienie skutkowało odmową udzielenia dotacji. Słusznie też zauważa skarżąca, że ustalony nowy warunek składania wniosku o udzielenie dotacji skutkuje trudnościami w stosowaniu przez organ wykonawczy gminy regulacji art. 90 ust. 2g u.s.o. Przepis ten stanowił, że "na wniosek osoby prowadzącej odpowiednio niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub niepubliczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną, a także placówkę, o których mowa w ust. 1a, 2a, 2b, 2d, 3 i 3a, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1a, 2a, 2b, 2d, 3 i 3a, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego. Przepis ten odnosi się m.in. do wniosku i terminu z art. 2b u.s.o., a więc do terminu do złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów. Organ wykonawczy gminy, jeśli istnieje rozbieżność pomiędzy ustawą a uchwałą organu uchwałodawczego, ma obowiązek stosowania ustawy. Jednak dołączone przez Skarżącą pismo Burmistrza Miasta A. z [...] grudnia 2016 r. odmawiające zastosowania art. 90 ust. 2g u.s.o. z uwagi na zapis § 3 ust. 1 skarżonej uchwały dowodzi, że w praktyce zapis ten skutkuje odebraniem podmiotom prowadzącym placówki wymienione m.in. w art. 90 ust. 2b u.s.o. istotnych uprawnień, przewidzianych ustawą o systemie oświaty. Przyjąć zatem należy, że zapis § 3 ust. 1 skarżonej uchwały wprowadzając wymóg przedłożenia przez podmiot prowadzący szkołę, przedszkole lub punkt przedszkolny wniosku o udzielenie dotacji wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów w terminie nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok otrzymywania dotacji, wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.o. i w sposób nieuprawniony rozszerza wymogi otrzymania dotacji oświatowej wynikające z art. 90 ust. 1 pkt 2b u.s.o. W sprawie doszło więc do istotnego naruszenia podanych przepisów, które skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 ust. 1 skarżonej uchwały. Z kolei stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 uchwały stanowi konsekwencję stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1, gdyż nie może on funkcjonować samoistnie bez ważnego przepisu regulującego w sposób zgodny z ustawą tryb udzielenia dotacji. Podkreślić należy, że nie jest powodem stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 uchwały podnoszona przez Skarżącą kwestia uniemożliwienia składania wniosku w formie ustnej. Skarżąca podnosi, że zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały wprowadzono wymóg złożenia wniosku w formie elektronicznej, w systemie informatycznym wskazanym przez organ dotujący oraz w formie dokumentu podpisanego przez organ prowadzący, będącego wydrukiem z ww. systemu. Warunkiem uzyskania dostępu do ww. systemu było uzyskanie przez daną placówkę wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych gminy Miasta A., co z kolei warunkowane było zakończeniem odbioru budynku i uzyskaniem pozytywnej opinii Straży Pożarnej. W praktyce, zdaniem skarżącej, oznacza to, że na gruncie uchwały, informacje o planowanej liczbie dzieci było w stanie prawidłowo przekazać jedynie już istniejące przedszkole. Sąd nie podziela tej argumentacji, gdyż zgodnie z zapisem § 3 ust. 2 zd. 2 skarżonej uchwały, w przypadku braku możliwości złożenia wniosku w formie elektronicznej, dopuszcza się złożenie wniosku w formie papierowej, co oznacza, że także podmioty niewpisane do ewidencji są w stanie skutecznie złożyć wniosek o przyznanie dotacji np. na formularzu udostępnionym przez organ. Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze zarzuty za częściowo zasadne, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.) orzeczono o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).