I SA/Bk 260/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego K. R. kwotę 313 zł (słownie: trzysta trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan K. R. (dalej skarżący) w dniu [...] maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w którym ubiegał się między innymi o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową i uzupełniające płatności obszarowe. Organ wskazał, że powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Jednakże mając na uwadze art. 57 ust. 3 akapit drugi i trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej. Początkowe kwoty jednolitej płatności obszarowej wynoszącej 22.393,19 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej wynoszącej 97,57 zł zostały pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego - art. 1 oraz art. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1181/2013 z dnia 19 listopada 2013 r. określającego współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich przewidziany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 964/2013 kwoty płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 2 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Od powyższej decyzji skarżący za pośrednictwem pełnomocnika złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych stwierdzono następujące rozbieżności. W przypadku działki ewidencyjnej nr [...] deklarowana powierzchnia użytków rolnych położonych na danej działce wynosiła [...] ha (zgodnie z postanowieniem o sprostowaniu z 20 maja 2014 r.), a powierzchnia użytków rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Z kolei odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] deklarowana powierzchnia użytków rolnych położonych na danej działce wynosiła [...] ha, a powierzchnia użytków rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niespójne, wewnętrznie sprzeczne argumenty i fałszywe przesłanki, a jej uzasadnienie zawiera istotne błędy merytoryczne. Nadto wpłynęła ona na zmniejszenie PEG dla dwóch uprawianych przez skarżącego działek. Skarżący podniósł, że zadeklarowane przeze niego powierzchnie użytków rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] nie przekraczały powierzchni PEG podanych przez ARiMR w dokumencie "Informacja dotycząca działek deklarowanych do płatności", załączonym do spersonalizowanego "Wniosku o przyznanie płatności na rok 2013". Wskazał, że zachodzą sprzeczności pomiędzy danymi liczbowymi dotyczącymi powierzchni działek zawartymi w decyzji. Skarżący wskazał, że pomimo przyznania płatności do powierzchni deklarowanej [...] ha, decyzja rodzi dla niego negatywne skutki finansowe. W jej wyniku została niesłuszne pomniejszona na rok 2014 powierzchnia PEG uprawianych działek [...] i [...], co znajduje odzwierciedlenie w przysłanej przez ARiMR w marcu br. "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności" załączonej do spersonalizowanego "Wniosku o przyznanie płatności na rok 2014". Skarżący od 2012 r. w swoim gospodarstwie realizuje pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe na lata 2012-2017 (realizowane m.in. na działkach [...] i [...]), dotyczące zadeklarowanych powierzchni łąk. W rezultacie skarżonej decyzji zmniejszono powierzchnię PEG na tych działkach, co z kolei zmusza skarżącego do podania we wniosku kontynuacyjnym w 2014 r. mniejszej powierzchni uprawianej łąki na danej działce, niż miało to miejsce w latach 2012 i 2013. Zmniejszenie zaś w 2014 r. tej powierzchni oznaczałoby nie wywiązanie się z tego zobowiązania i konieczność zwrotu otrzymanych za 2012 r. i 2013 r. płatności rolnośrodowiskowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśniono, że zmniejszenie powierzchni PEG w 2013 roku na działce ewidencyjnej nr [...] wynika z dokonanego pomiaru na ortofotomapie działki zgodnie ze wskazaną (obrysowaną) na załączniku graficznym powierzchnią użytkowaną rolniczo. Kontrola administracyjna została przeprowadzona w oparciu o ortofotomapę sporządzoną na podstawie aktualnego zdjęcia wykonanego w dniu [...] maja 2012 r. Na załączniki graficznym nr [...] skarżący zanegował wcześniej wyznaczony obszar PEG (linia przerywana na załączniku graficznym) zmniejszając wschodnią część działki. Natomiast w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] działka deklarowana przez skarżącego zawiera wyłączenia, tj. obszary zadrzewione rów, zakrzaczenia, które nie kwalifikują się do przyznania płatności, dlatego powierzchnia stwierdzona została zmniejszona o [...] ha. W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniosła dodatkowo zarzuty rażącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazała, że organ mając na uwadze informacje podane przez rolnika nie zwrócił się do Naczelnika Wydziału d.s. GIS w ARiMR z prośbą o przeanalizowanie poprawności wyznaczenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na spornych działkach. Zarzucono, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Nie podano w niej żadnych faktów, informacji, który obszar został uznany na rok 2013 za spełniający normy kwalifikujące do płatności i gdzie konkretnie ten obszar znajduje się na poszczególnych działkach, nie podano dowodów, które organ rozpatrywał, metodyki i sposobu dokonania ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestię sporną w sprawie stanowi określenie powierzchni użytkowanej rolniczo przez skarżącego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz uzasadnienie skarżonych decyzji nie pozwalają na potwierdzenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 1164 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie do art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle przywołanych przepisów organ w szczególności stoi na straży praworządności i jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyniki tych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, która wedle stosownego odpowiednio art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji wynika, że w sprawie przeprowadzono kontrolę administracyjną mającą na celu ustalenie w oparciu o system informacji geograficznej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do jednolitej płatności obszarowej. Akta sprawy nie zwierają jednak dokumentów potwierdzających dokonanie takich czynności, ani też ukazujących ich wyniki. Organ I instancji, tj. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. w wydanej decyzji wskazał jedynie, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wyniosła [...] ha, zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wyniosła [...] ha. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że nie wskazano, które działki mają mniejszą powierzchnię od zadeklarowanej i o ile deklarowana powierzchnia tych działek został zawyżona. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w uzasadnieniu skarżonej decyzji podał, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. W przypadku działki nr [...] deklarowana powierzchnia użytków rolnych położonych na działce wynosiła [...] ha, a powierzchnia użytków rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Z kolei odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] deklarowana powierzchnia użytków rolnych położonych na danej działce wynosiła [...] ha, a powierzchnia użytków rolnych stwierdzona podczas kontroli administracyjnej wynosiła [...] ha. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, w jaki sposób dokonano pomiaru działek, jakie konkretnie części działek zostały wykluczone i z jakich powodów to nastąpiło. Wobec braku w aktach udokumentowania przeprowadzonej kontroli administracyjnej nie ma dokumentów źródłowych, które zawierałyby te informacje. Szersza argumentacja w tym zakresie pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednakże odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji skierowanej do strony. Jedynie wyczerpujące przedstawienie stronie w toku postępowania administracyjnego ustaleń podjętych w jej sprawie daje możliwość podjęcia skutecznej obrony swoich racji. Nie dysponując tą wiedzą strona nie może przedstawiać dowodów oraz dawać wyjaśnień co do okoliczności sprawy, realizując spoczywające na niej w tym zakresie obowiązki. Jak wskazała strona skarżąca, ustalenia organów nie wpływają wprawdzie na wysokość przyznanych płatności do gruntów rolnych na rok 2013, jednakże określenie w sprawie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) dla spornych działek ewidencyjnych pozbawia możliwości uzyskania w przyszłości płatności do części tych działek oraz uniemożliwia jej wywiązanie się z podjętego w 2012 r. pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania należało wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Podstawę ku temu stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postepowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy uwzględniając uiszczony wpis oraz koszty przejazdu do sądu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Należy włączyć do akt sprawy dokumentację przedstawiającą wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz w sposób wyczerpujący przedstawić w uzasadnieniu decyzji ustalony stan faktyczny.