I SA/Bk 262/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w M. z [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą Pani K. M. przyznania na rok 2010 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że Pani K. M. w dniu [...] kwietnia 2010 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek, w którym ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 11, 33 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Zdaniem organów działka oznaczona jako "B" ma powierzchnię 1,01 ha, a nie jak wynika to z wniosku - 7,78 ha. Inna nieprawidłowość dotyczyła działki oznaczonej symbolem "D" (nr ewidencyjny [...]) o pow. 1,64 ha. Według organów działka ta została zgłoszona przez dwóch producentów rolnych, a ponadto przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że w roku 2010 działka ta nie była użytkowana z powodu zalania. W oparciu o te ustalenia organy stwierdziły zawyżenie zgłoszonych do płatności powierzchni działek w strefie I o 275,20 % i w strefie II o ponad 50 %. Powyższe skutkowało odmową przyznania tych płatności na rok 2010 r. oraz nałożeniem sankcji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Pani K. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Podniosła w niej, że organ odwoławczy nie wydał swojej decyzji w terminie miesiąca, czym naruszył przepis art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Skarżąca wniosła, cyt. "o odszkodowanie w wysokości 60 tys. złotych od Ministra Rolnictwa. Oprócz tego Skarżąca poniosła, że wyjaśnienia dotyczące działki nr [...] złożyła we wniosku dotyczącym płatności na rok 2011. Odnośnie działki oznaczonej symbolem "D" (nr ew. [...]), Skarżąca podniosła, że działka ta była dzierżawiona przez S. K. jedynie do 6 kwietnia 2010 r., tj. do dnia śmierci dzierżawcy, chociaż wcześniej ustnie Skarżąca zapowiadała, że zrywa umowę dzierżawy. Ponadto Skarżąca wyraziła wątpliwość, co do wykluczenia tej działki z płatności skoro była ona w 2010 r. zalana. Odnośnie zaś działki oznaczonej symbolem "B" Skarżąca podniosła, że nie była obecna przy kontroli tej działki i nie podpisywała się pod jej fotografiami. Dalej Skarżąca wskazała, jak – jej zdaniem- powinny wyglądać stwierdzone różnice powierzchni działek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić. W pierwszym rzędzie należy jednak wyjaśnić K.M., że w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ostateczna Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] maja 2011 r., nr [...]. Kontrolując legalność tej decyzji Sąd, w razie stwierdzenia naruszenia prawa, mógł ją uchylić bądź stwierdzić jej nieważność – art. 145 §1 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stąd zawarty w skardze wniosek "o odszkodowanie w wysokości 60 tys. złotych od Ministra Rolnictwa" nie mógł być uwzględniony. Ponadto, jeżeli Skarżąca stoi na stanowisku, że organ administracyjny pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu jej sprawy, to w tym zakresie przysługiwał jej odrębny środek ochrony prawnej, w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję albowiem uznał, że doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Należy przypomnieć, na zwracał już uwagę WSA w Białymstoku w swoim orzecznictwie (zob. m. in. wyrok w sprawie I SA/Bk 576/10), że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), do postępowań prowadzonych w tego typu sprawach stosuje się, choć z pewnymi modyfikacjami, przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017 ze zm., w dalszej części powoływany w skrócie k.p.a.). Wspomniane modyfikacje dotyczą między innym: udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czy też zapewniania stronom czynnego udziału w sprawie. W tych kwestiach organ nie ma obowiązku działania z urzędu lecz tylko na żądanie strony postępowania – art. 21 ust. 2 cyt. ustawy. W przepisach wspomnianej ustawy prawodawca nie wyłączył natomiast, ani też nie ograniczył ciążących na organach administracyjnych takich obowiązków jak: działanie na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), czy też wyjaśnianie stronom zasadność przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). Te tzw. zasady ogólne postępowania administracyjnego znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Między innymi ustawodawca każe organom administracyjnym jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia sprawy, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wydając zaś decyzję administracyjną, organ winien ją należycie uzasadnić, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym (art. 107 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, w tej sprawie organy nie ustaliły należycie wszystkich elementów stanu faktycznego, a ponadto zaskarżona decyzja zawiera istotne braki uzasadnienia. Jedna z zasadniczych kwestii spornych tej sprawy dotyczy wykluczenia z płatności działki oznaczonej symbolem "D" (nr ewidencyjny [...]) o pow. 1,64 ha. Według organów działka ta została zgłoszona przez dwóch producentów rolnych, a ponadto przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że w roku 2010 działka ta nie była użytkowana z powodu zalania. Otóż trzeba zwróć uwagę, że w świetle § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) pomoc ONW dotyczy działek rolnych posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W tej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny, kto na dzień złożenia wniosku był posiadaczem działki o nr ew. [...]. Istotnie, z wyjaśnień złożonych do protokołu z rozprawy przeprowadzonej przed organem I instancji (k. 61-70 akt administracyjnych) przez Skarżącą, a także przez I. K., R. N. oraz J. J. wynika, że w 2010 r. z powodu zalania działka ta nie była koszona. Powyższa okoliczność nie pozbawia jednak posiadacza (samoistnego lub zależnego) władztwa nad rzeczą, a także woli wykonywania tego władztwa dla siebie. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, czy w roku 2010 sporna działka, mimo jej zalania, była w posiadaniu zależnym Pani I. K. (wdowy po zmarłym S. K.), czy też w posiadaniu jej właściciela, czyli Skarżącej K. M. W szczególności kwestii tej nie rozstrzyga umowa dzierżawy zawarta 17 kwietnia 2003 r. między K. M. oraz S. K., a także złożone podczas rozprawy administracyjnej wyjaśniania strony i świadków. Po pierwsze, Skarżąca podnosiła w postępowaniu administracyjnym, że umowa dzierżawy została ustnie wypowiedziana jeszcze przed śmiercią S. K. Choć z umowy wynika, że jej wypowiedzenie powinno przybrać formę pisemną, to trzeba zauważyć, że umowa dzierżawy rodzi określony stosunek zobowiązaniowy. Odrębną natomiast sprawą jest jej wykonanie, na które składa się posiadanie działki. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym (zob. A. Kunicki (w:) System Prawa Cywilnego, t. II, 1977, s. 839). Zatem, nawet jeśli wspomniana umowa dzierżawy nie została skutecznie wypowiedziana, to decydujące znaczenie w tej sprawie ma ustalenie faktycznego posiadacza przedmiotowej działki w roku 2010. Trudności w ustaleniu tej okoliczności wynikają niewątpliwie z faktu, iż z powodu wspomnianego zalania, działka ta nie była w tym czasie użytkowana ani przez Skarżącą, ani też przez I. K. O tym jednak, kto w roku 2010 r. wykonywał faktyczne władztwo nad tą działką z wolą wykonywania go dla siebie mogą świadczyć podejmowane przez posiadacza inne czynności faktyczne lub prawne. W szczególności na wolę wykonywania władztwa nad tą działką mogą wskazywać działania związane z jej utrzymaniem, takie jak chociażby zgłoszenie uprawnionym organom faktu jej zalania, celem uzyskania stosownego odszkodowania. Na tą właśnie okoliczność powołała się I. K. Organ administracji nie przeprowadził jednak w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego, które potwierdziłoby to twierdzenie. Tymczasem ustalenie, kto był faktycznym posiadaczem spornej działki w roku 2010 ma kluczowe znaczenie dla tej sprawy, a brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaki i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brakuje należytego uzasadnienia twierdzeń organów odnośnie wykrytych nieprawidłowości na działkach oznaczonych nr ew. [...] i nr ew. [...]. Przede wszystkim w uzasadnieniu obu decyzji brakuje wyjaśniania, na czym polegały te nieprawidłowości, w tym na czym polegało zawyżenie powierzchni gruntów kwalifikujących się do objęcia wnioskowaną płatnością. Uzasadnienie decyzji organu I instancji budzi w zasadzie wątpliwości, co do tego, czy na działce nr ew. [...] stwierdzono, czy też nie stwierdzono nieprawidłowości (patrz: s. 2 uzasadnienia, akapit 3 od góry). Ponadto, w zakresie poczynionych w powyższym zakresie ustaleń stanu faktycznego organ I instancji jedynym lakonicznym zdaniem odwołał się do raportu z czynności kontrolnych nr [...]. Zdaniem Sądu, takie "blankietowe" uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i powoduje, że w tym zakresie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu. To z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, jaki jest stan zakwestionowanych działek, na jakiej podstawie został on ustalony, a w rezultacie dlaczego działki te zostały wykluczone z płatności. Mając na uwadze stwierdzone wyżej nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O jej niewykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy. Rozpoznając ponowienie sprawę organ administracji zwróci się do władz właściwej gminy z zapytaniem, czy i kto w roku 2010 r. występował o oszacowanie szkód na działce nr 93/2. Ustalenie tej okoliczności może przyczynić się do stwierdzenia, kogo można uznać za posiadacza tej działki w roku 2010. Uzasadniając ponowienie wydaną decyzję organ powinien też wskazać, jakie konkretnie nieprawidłowości stwierdzono na działkach oznaczonych nr ew. 51/1 i nr ew. 1850.