I SA/Bk 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 04 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 oddala skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok zostało wszczęte na wniosek złożony przez Pana E. S. (dalej jako skarżący), w którym zadeklarował pakiet 1.- Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania, na powierzchni 24,68 ha (19,01 ha grunty orne) oraz pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 5,67 ha. W dniu [...] czerwca 2009 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu, z której sporządzono raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...]. Organ mając na uwadze zadeklarowany przez skarżącego pakiet 3.1 Ekstensywne trwałe użytki zielone oraz treść § 9 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz.262, ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie z 2009 r.", na podstawie danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich, dokonał sprawdzenia czy deklarowane w pakiecie 3.1 powierzchnie działek spełniają definicję trwałego użytku zielonego. Powyższe stało się podstawą wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie deklarowanej powierzchni użytków rolnych na działkach ewidencyjnych nr: [...] (D, F), [...] (AN), [...] (AB), [...] (AF, AG) oraz łącznej powierzchni deklarowanych działek ewidencyjnych. W odpowiedzi na wezwanie, w złożonym wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r., skarżący złożył korektę wniosku, nie zmieniając jednak powierzchni deklarowanej na ww. działkach ewidencyjnych. Ponadto skarżący złożył oświadczenie dotyczące deklaracji powierzchni trwałych użytków zielonych na działkach ewidencyjnych nr [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. M. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] z uwagi na stwierdzone zawyżenia powierzchni gruntów przyznał płatność rolnośrodowiskową na 2009 r. w pomniejszonej wysokości. Ustalenia powyższych nieprawidłowości organ dokonał w oparciu o: pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane w systemie informatycznym, zdjęcia obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych na miejscu w gospodarstwie skarżącego, z których sporządzono protokół zawierający wyniki pomiarów zmierzonych działek rolnych. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. z [...] lutego 2011 r. Podstawą utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w zakresie pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone, wariantu 1.1 -zrównoważony system gospodarowania były pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dokonane zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16), w szczególności zawyżenie powierzchni o 0,85 % powierzchni (0,16 ha), które spowodowało, że przyznano płatność rolnośrodowiskową jedynie do powierzchni 18,85 ha (19,01 ha grunty orne - 0,16 ha zawyżenie). Natomiast w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 -ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, podstawą utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. były wyniki weryfikacji upraw występujących w okresie 5 lat przed złożeniem przedmiotowego wniosku, zadeklarowanych działkach ewidencyjnych w wariancie 3.1, wyniki z kontroli na miejscu zamieszczone w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] oraz pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Z zadeklarowanej, przez skarżącego, w pakiecie 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone powierzchni 5,67 ha organ wykluczył powierzchnię 1,76 ha, jako nie spełniającą definicji trwałego użytku zielonego w myśl art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto w toku prowadzonego postępowania wykluczono powierzchnię 0,21 ha (0,11 ha - wyniki kontroli na miejscu i 0,10 ha - pomiary PEG), które stanowiło zawyżenie 5,67 % powierzchni stwierdzonej, tym samym płatność rolnośrodowiskowa została przyznana do powierzchni 3,28 ha. Na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podobnie jak w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności: art. 80 Kpa, przez dowolną, a zatem sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, oceną dotychczas zebranych dowodów, w tym wniosku rolnika, raportu z czynności kontrolnych z 28 czerwca 2009 r., ortofotomap i oświadczeń; art. 107 § 1 i § 3 Kpa przez wydanie aktu administracyjnego, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie w związku z nie daniem wiary oświadczeniom skarżącego zawartych we wniosku z 15 maja 2009 r. oraz 31 stycznia 2011 r.; art. 2 pkt. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. UE L 141/18 z 30.04.2004) - zawierającego definicję trwałego użytku zielonego, poprzez błędną, sprzeczną z treścią tego zapisu wykładnię, a przez to bezpodstawne wykluczenie z pakietu 3.1 działek rolnych D, L, AM, AB, AF, AG; art. 37a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170 poz. 1051), poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego zmniejszenia płatności w pakiecie 1.1 w sytuacji gdy zmniejszenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 euro przeliczanej na złote polskie; art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 24 ust. 1 lit. e rozporządzenia, zgodnie z którym tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja nie może przekraczać 1,0 ha w sytuacji gdy niezgodność wyniosła 0,16 ha co niewątpliwie mieści się w granicach tolerancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. z [...] lutego 2011 r. w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009 oraz o zasadzenie od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Odpowiadając na w skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania art. 37a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ odwoławczy wskazał, że powołany przez skarżącego przepis prawa ma zastosowanie w przypadku, gdy kwota zmniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów stwierdzonych podczas kontroli w zakresie wzajemnej zgodności (cross-compliance) - nie przekracza 100 euro, wówczas zmniejszenia takiego nie stosuje się. W takich przypadkach rolnikowi w decyzji w sprawie przyznania płatności nakazuje się podjęcie działań naprawczych w określonym terminie. Ponadto organ wskazał, że powyższy przepis ma zastosowanie w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w gospodarstwie skarżącego była przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, natomiast wspomniany przepis ma zastosowanie w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli z tytułu przestrzegania norm i wymogów (nieprzekraczających równowartości 100 euro). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR za niezasadny uznał również zarzut niezastosowania art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 24 ust. 1 lit. e rozporządzenia, wskazując, że zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, szerokość strefy buforowej wykorzystywana do obliczania tolerancji pomiaru, nie może przekraczać 1,5 metra, jednak powinna być uzależniona od dokładności urządzenia pomiarowego. W związku z powyższym zaleca się, aby sprzęt GPS wykorzystywany w ramach kontroli, poddawany był certyfikacji lub testom walidacji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni, które pozwolą na określenie jego dokładności i wartości tolerancji pomiarów, jaką dla danego rodzaju odbiornika należy wykorzystywać. Stosując się do zaleceń Komisji Europejskiej, organ w grudniu 2008 r., zlecił Katedrze Geodezji Satelitarnej i Nawigacji na Uniwersytecie Warmińsko-Mazurskim w Olsztynie, która znajduje się na liście instytucji rekomendowanych do realizacji testów walidacji, wykonanie ekspertyzy w sprawie określenia zasad obliczania maksymalnych wartości tolerancji, dla każdego typu odbiornika wykorzystywanego przez ARiMR w ramach kontroli kwalifikowalności powierzchni. Przeprowadzone testy walidacji pozwoliły na określenie wartości strefy buforowej, która dla wszystkich typów odbiorników wykorzystywanych przez ARiMR wyniosła 1,25 m. Otrzymana wartość nie przekracza maksymalnej wartości strefy buforowej, która zgodnie z art. 30 rozporządzenia nr 796/2004 wynosi 1,5 m i stosowana jest w ramach kontroli realizowanych przez pracowników ARiMR i na jej zlecenie. W związku z powyższym, w trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, tolerancję pomiaru wyliczono poprawnie z zastosowaniem, szerokości strefy buforowej wynoszącej 1,25 m (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...], kolumna 78-szerokość strefy buforowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził naruszenia prawa mającego lub mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które w myśl postanowień art.145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie jako: "u.p.p.s.a."), obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. W myśl postanowień § 2 ust.1 rozporządzenie z 2009 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których prowadzona jest działalność rolnicza w rozumieniu art.2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 wynosi, co najmniej 1.0 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art.39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. UE L 277 s.1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Spór w sprawie z jednej strony dotyczy prawidłowej wykładni art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 definiującego "trwałe użytki rolne", z drugiej trybu i wielkości stwierdzonych nieprawidłowości polegających na zawyżeniu powierzchni działek rolnych, na których skarżący zobowiązał się realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe na warunkach określonych w rozporządzeniu z 2009 r. Prawidłowe zakwalifikowanie gruntów, jako "trwałych użytków zielonych" jest istotne z uwagi warunek zawarty w § 9 ust.3 rozporządzenia z 2009 r. Zgodnie, bowiem z brzmieniem § 9 ust.3 rozporządzania w przypadku zadeklarowanego przez skarżącego pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana jedynie do działek rolnych użytkowanych jako trwałe użytki rolne. I tak w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, "trwałe użytki zielone" oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączone do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemem odłogowania zgodnie z wymienionymi tam przepisami rozporządzeń Rady (EWG): nr 2078/92, nr 1257/1999 oraz nr 1698/2005. Z powyższego wynika, że dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, nie każdy grunt zajęty pod uprawy zielone stanowi trwały użytek zielony, lecz jedynie taki, który spełnia wszystkie warunki określone w przytoczonej wyżej definicji tj. oprócz tego, że jest zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych dodatkowo przez okres pięciu lat lub dłużej, nie był włączony do płodozmianu w gospodarstwie, a więc grunty te służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych naturalnych, co najmniej przez pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu. Tym samym ustalenia, dokonane na podstawie analizy wniosków składanych przez skarżącego o przyznanie płatności obszarowych w latach 2004-2008, że na spornej powierzchni działek, w okresie pięciu lat występowały uprawy inne niż trawy lub uprawy zielone naturalne, dawały organom podstawę do wykluczenia z dopłat rolnośrodowiskowych powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarowanych w pakiecie 3 Ekstensywne trwałe użytki rolne, o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z 2009 r. Grunty te, bowiem nie służyły do upraw traw lub innych upraw zielonych przez, co najmniej pięć kolejnych lat, po ich przekształceniu, a więc nie spełniały definicji trwałego użytku zielonego w świetle wyżej przytoczonej definicji określonej w przepisach prawa wspólnotowego. Powyższe czyni niezasadnym zarzut błędnej i sprzecznej z treścią art.2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wykładni pojęcia "trwałych użytków zielonych". Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących trybu stwierdzonych nieprawidłowości zauważyć należy, że w myśl zawierającego zasady ogólne - wspólne dla kontroli na miejscu i kontroli administracyjnych, przepisu art. 23 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązującego w 2009 r., kontrole powinny być przeprowadzane tak, aby móc skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Z tym, że pozwalające na automatyczne wykrycie nieprawidłowości – kontrole administracyjne, zgodnie z treścią art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 umiejscowionym w Rozdziale II Kontrole dotyczące kryteriów kwalifikujących, prowadzone są za pomocą narzędzi informatycznych. Dodatkowo przy kontrolach na miejscu działek rolnych zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie pomocy, w myśl art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej (GPS). Z powyższego wynika, że organ weryfikując wniosek skarżącego z punktu widzenia zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc rolnośrodowiskowa, dokonując pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, był uprawniony do korzystania z narzędzi informatycznych, zdjęć obszarów w tym także ortofotomap, a w trakcie kontroli na miejscu, przy pomiarach działek mógł korzystać z technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej (GPS). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości dokonanych pomiarów działek rolnych, które nie uwzględniały powierzchni strefy buforowej, zauważyć należy, że w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczącym określenia powierzchni działki rolnej, wskazano, że powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie wspólnoty normy techniczne. Jednocześni we wspomnianym przepisie wskazano, że tolerancja pomiaru powinna uwzględniać 1,5- metrową strefę buforową okalającą obwód działki rolnej, a maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z akt administracyjnych wynika, że określając powierzchnie działek rolnych organy uwzględniły strefę buforową okalającą obwód działek rolnych. Potwierdzeniem tego są informacje zawarte wynikach kontroli działek rolnych (kolumna nr 78), zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z 28 czerwca 2009 r. (k-110 do k-119 akt admin.), z których wynika, że przy ustalaniu powierzchni techniką GPS kontrolujący przy pomiarach działek przyjęli szerokość strefy buforowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie okazał się niezasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 37a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie, bowiem powyższa regulacja odnosi się do możliwości odstąpienia od nałożenia obniżek jedynie w odniesieniu do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego oraz płatności do upraw roślin energetycznych), a nie do płatności rolnośrodowiskowych, przyznawanych na postawie rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych tj.: art.80 Kpa i art.107 §1 i § 3 Kpa okazał się niezasadne. Organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego oceniając znaczenie i wartości wszystkich dowodów dla toczącej się sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogłoby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadna oddalono na mocy art.151 u.p.p.s.a.