I SA/Bk 267/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr., sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. S. (dalej również jako: "skarżący") złożył w dniu 13 kwietnia 2023 r. wniosek o przyznanie płatności na 2023 r., w którym ubiegał się o przyznanie płatności w ramach podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 3,39 ha. W dniu 20 kwietnia 2023 r. skarżący złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności na 2023 r., w której ubiegał się o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej do powierzchni 0,12 ha. W dniu 31 sierpnia 2023 r. skarżący złożył zmianę do wniosku przyznanie płatności na 2023 r. do której dołączył żądanie przyznania płatności dla małych gospodarstw. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. nr[...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M.odmówił skarżącemu przyznania płatności dla małych gospodarstw nakładając przy tym sankcje oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyjaśnił, że od początku składania wniosków podaje powierzchnię użytkową powyżej 3 ha. Każdego roku zwiększa powierzchnię doprowadzając do porządku poszczególne części działek, które są wykaszane w prawidłowych terminach. Skarżący wskazał, że od dwóch lat powierzchnia zmierzona przez niego wynosi 3,39 ha i taką powierzchnię podaje do dopłat. Skarżący dodał, że Komisja Europejska dała możliwość wprowadzenia do systemu wstępnego sprawdzania wniosków o dopłaty, aby umożliwić rolnikom ich poprawianie bez narażania się na kary finansowe. Skarżący takiej pomocy nie otrzymał. Decyzją z dnia 14 czerwca 2024 r. nr[...], Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił zasady przyznawania uzupełniającej płatności podstawowej oraz płatności dla małych gospodarstw (art. 21, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 38 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 66 ust. 1 i 2, art. 147a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 261; § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 461; art. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością, Dz.U.UE.L.2022.183.12 z dnia 08.07.2022 r.; art. 70, 72 i 73 rozporządzenia nr 2021/2116) i wskazał, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Określając powierzchnię kwalifikującą się do płatności organ ustalił maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) na podstawie zdjęcia satelitarnego z systemu Sentinel 2 z dnia 12 sierpnia 2023 r. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji, brak prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej o numerze identyfikacyjnym [...]potwierdzają zobrazowania satelitarne wykonane z satelity Sentinel-2. Na zdjęciu tym brak jest widocznych śladów użytkowania rolniczego. Organ II instancji ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w przeprowadzonym przez organ I instancji w postępowaniu administracyjnym i powierzchnię kwalifikującą się do przyznania przedmiotowych płatności ustalił w następujący sposób. Odnośnie płatności dla małych gospodarstw, organ wyliczył procentową różnicę między powierzchnią deklarowaną (3,39 ha) a powierzchnią stwierdzoną (2,15 ha) - 57,67%. Biorąc pod uwagę różnicę powierzchniową (1,24 ha) i procentową (57,67%), zastosował § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności zwijanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. 2023 r. poz. 482) i odmówił przyznania tej płatności oraz nałożył karę administracyjną. W zakresie uzupełniającej płatności podstawowej organ wskazał, że należało odmówić tej płatności z uwagi na brak powierzchni, do której zostało przyznane podstawowe wsparcie dochodów. Zdaniem organu, okoliczności podnoszone w odwołaniu, tj. że strona zwiększa powierzchnię doprowadzając do porządku poszczególne części działek które są wykaszane w prawidłowych terminach i że od dwóch lat powierzchnia zmierzona wynosi 3,39 ha i dlatego taką powierzchnię podaje do dopłat - są niewiarygodne pozostają bez wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie ma też zastosowania system wczesnego ostrzegania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 47 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, przepisów § 45 ust. 2 i § 46 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli kara określona w tych przepisach miałaby być nałożona na skutek niezgodności ze stanem faktycznym informacji podanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego, o której wnioskodawca poinformował kierownika biura powiatowego Agencji zgodnie z § 35, pod warunkiem że Agencja nie powiadomiła wcześniej wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli niezgodnościach w tym wniosku. W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wystąpienie w gospodarstwie strony przypadków siły wyższej. Nie można uznać, że zadeklarowanie do płatności większej powierzchni, w sytuacji gdy do płatności kwalifikowała się mniejsza powierzchnia, było błędem organu albo nie było zawinione przez stronę. Wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżący nie wykazał skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił uchybienia formalne i merytoryczne występujące podczas prowadzenia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Mońkach, a dodatkowo uchybienia formalne i merytoryczne występujące podczas prowadzenia postępowania przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży, wskazując w szczególności, że: organy oparły się na niepełnym materiale dowodowym, jeśli nawet zaistniały wątpliwości podczas wydawania decyzji organ winien podjąć działania, aby wątpliwości te wyjaśnić; brak jest prowadzenia postępowania dwuinstancyjnego; brak jest merytorycznego ustosunkowania się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Skarżący wyjaśnił, że od początku składania wniosków podaje powierzchnię użytkową powyżej 3 ha. Każdego roku zwiększa powierzchnię doprowadzając do porządku poszczególne części działek, które są wykaszane w prawidłowych terminach. Od dwóch lat powierzchnia zmierzona przez skarżącego wynosi 3,39 ha. Taką też powierzchnię podaje do dopłat. Skarżący zastanawia się dlaczego, skoro działka jest użytkowana w ten sam sposób, to po kilku latach MKO wskazywane przez system ARiMR tak diametralnie różni się od wskazywanego w poprzednich latach. Podnosi, że jego działki nie pomniejszają się, że wykaszał je we wskazanych terminach, w tym również pod drzewami. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji I i II instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do pierwszej instancji. Ponadto zwrócił się o zwrot kosztów postępowania. W skardze sformułował także kolejne wnioski: 1) o przyjazd kompetentnych osób na wizję lokalną w celu wymierzenia powierzchni w jego obecności, a następnie sporządzenie protokołu/notatki z tej czynności i dołączenie tego dokumentu w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy; 2) o dołączenie w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy zdjęć z poszczególnych części działki numer 543/4 zgranych na dołączony do skargi nośnik, gdzie wskazany obszar jest wykaszany, 3) o przesłuchanie jego osoby mnie w charakterze świadka w szczególności na okoliczność wskazania w jaki sposób dokonuję pomiarów obszarów, na okoliczność wykaszania (wykaszanie naprzemienne, zgodne ze sztuką) oraz na okoliczność uwzględnienia obszarów przez ARiMR za poprzednie lata w odniesieniu do decyzji za rok 2023. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontrolując legalność decyzji sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Niewątpliwie, zgodnie z szeregiem cytowanych w decyzji przepisów, jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki (działek) oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do której strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem do tej weryfikacji jest kontrola administracyjna przeprowadzana w głównej mierze przy wykorzystaniu dostępnych organom narzędzi informatycznych (ortofotomapa, zdjęcia satelitarne), ale też przy pomocy kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień rolników. Nie można też zaprzeczyć, że organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać. Kontrolując legalność tego rodzaju decyzji, jak zaskarżona w niniejszym przypadku, na uwagę zasługuje także, że postępowanie w ramach przyznania płatności toczy się wedle odmiennych reguł niż klasyczne postępowanie administracyjne z Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim widoczne jest to na tle ciężaru dowodzenia, który w niniejszym przypadku spoczywał na skarżącym. Przekonuje o tym treść art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027, zgodnie z którym, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2). Niemniej, jeżeli organ opiera swoje twierdzenia na danych z systemów cyfrowych, satelitarnych – to zwłaszcza gdy wnioskodawca utrzymuje, że użytkuje rolniczo dany grunt – powinien należycie udokumentować swoją ocenę i przekonująco wyjaśnić w decyzji powody takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji podjął taką próbę, bowiem w związku z odwołaniem skarżącego zwrócił się o zweryfikowanie MKO na działce nr [...]i w efekcie dołączył do akt zobrazowania satelitarne mające przedstawiać przedmiotową działkę w trzech różnych datach. Jednakże dołączone do akt wydruki zdjęć satelitarnych są niewyraźne, zamazane. Interpretacja satelitarnych obrazów jest utrudniona. Znajdujące się w aktach zobrazowania nie pozwalają na ocenę, czy zasadne jest twierdzenie organu o "braku widocznych śladów użytkowania rolniczego" na spornej działce. Nabiera to szczególnego wydźwięku w konfrontacji z twierdzeniami skarżącego, który twierdzi, że od kilku lat w taki sam sposób użytkuje nieruchomość i otrzymuje płatności do deklarowanej powierzchni. Na dowód tego przedstawia wraz ze skargą materiał zdjęciowy, który wprawdzie został wykonany w 2024 r., niemniej skarżący wyjaśnił, że starał się przedstawić, w jaki sposób rok rocznie wykasza poszczególne części działki. Podkreślenia przy tym wymaga, że wcześniej skarżący nie miał możliwości "realizacji" ciężaru dowodu spoczywającego na nim, nie miał możliwości przedstawienia dowodów na poparcie swych twierdzeń, z jednego prostego powodu. Otóż lektura decyzji organu I instancji poza przytoczeniem przepisów prawa jedynie "sucho" informuje, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi 1,24 ha, trudno z niej natomiast wyczytać jaki jest powód stwierdzenia, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku. Stąd skarżący, po złożeniu odwołania, dopiero z decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR dowiedział się szerzej o powodach niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia i dopiero w skardze do sądu miał możliwość dowodzenia swoich racji. Przedstawiona przez niego dokumentacja fotograficzna w powiązaniu z argumentami formułowanym w odwołaniu i w skardze może przeczyć stanowisku organów o "braku widocznych śladów użytkowania rolniczego", co też może mieć wpływ na odmienną ocenę tej sprawy. Wprawdzie ciężar dowodzenia przerzucony został na wnioskujących o płatności, jednak z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027), nie zwalnia to organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przekonującego uzasadnienia motywów jakim kieruje się wydając decyzję. W postępowaniu dotyczącym przyznania płatności organy ARiMR nie są zwolnione od przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady przekonywania - art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Pomimo modyfikacji reguł prowadzenia postępowania przed organami ARiMR, organy te nadal są zobowiązane, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. W szczególności decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W świetle niedokładnych zdjęć satelitarnych, z których nie da się odczytać czy rzeczywiście "brak jest widocznych śladów użytkowania" działki nr [...], pobieżne i nieprzekonujące są twierdzenia organu odwoławczego, że cyt. "W ocenie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.okoliczności podnoszone w odwołaniu, tj., że Strona zwiększa powierzchnię doprowadzając do porządku poszczególne części działek które są wykaszane w prawidłowych terminach i że od dwóch lat powierzchnia zmierzona wynosi 3,39 ha i dlatego taką powierzchnię podaje do dopłat - są niewiarygodne pozostają bez wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji.". To dołączenie nieostrych zdjęć satelitarnych i oparcie na nich ustaleń czyni niewiarygodnym stanowisko organu i nie świadczy o rzetelnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Z tych przyczyn sąd uznał za zasadne wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rzetelnie odnieść się do argumentów zgłaszanych przez skarżącego, w tym fotografii dołączonych do skargi; swoje twierdzenia oprzeć zaś na materiale z kontroli, który da się odczytać. Dopiero wówczas będzie można uznać, że postępowanie zostało przeprowadzone w zgodzie z zasadami praworządności, zaufania, przekonywania. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postanowiono po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.