I SA/Bk 278/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Justyna Siemieniako, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. w Łomży na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2024 r. nr 2001-IEE.7192.61.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych oddala skargę. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Białymstoku postanowieniem z 7 maja 2024 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku V. Sp. o.o. (dalej: "spółka") na podstawie tytułów wykonawczych nr [...]wystawionych 6 października 2023 r. przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że pismem z 5 kwietnia spółka wniosła m.in. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego do jej majątku z uwagi na wydanie przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzji uchylających orzeczenia nr [...] z [...] czerwca 2023 r. i umarzających postępowanie w sprawie, będących podstawą wydania ww. tytułów wykonawczych. Powyższe informacje organ egzekucyjny zweryfikował z udziałem wierzyciela, który pismem z 26 kwietnia 2024 r. znak: BDSPB10.64070.2024.AKM poinformował, że podstawę prawną obowiązku dochodzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych stanowiły odpowiednio decyzje Kierownika Biura Powiatowego w Białymstoku nr [...] z [...] czerwca 2023 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR 28 sierpnia 2023 r. wydał decyzje nr [...] utrzymujące w mocy powyższe decyzje Kierownika Biura Powiatowego w Białymstoku. Rozstrzygnięcia Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 grudnia 2023 r. zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Sprawy zostały ostatecznie zakończone decyzjami Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży z 25 marca 2024 r. nr 9010-00000000642/24 o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Białymstoku nr 0189-2023-013973 z 28 czerwca 2023 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie nr 9010-00000000643/24 o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Białymstoku nr 0189-2023-013971 z 28 czerwca 2023 r., nr 9010-00000000644/24 o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego w Białymstoku nr 0189-2023-013972 z 28 czerwca 2023 r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie. Okoliczności te były podstawą wydania postanowienia z 7 maja 2024 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Korzystając z przysługującego prawa, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: "skarżący") pismem z 13 maja 2024 r. złożył zażalenie, w którym nie zgodził się z wydanym postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego na postawie tytułów wykonawczych nr [...]i wniósł o jego uchylenie w całości. Jego zdaniem jako wierzyciel był uprawniony do wystawienia tytułów wykonawczych na podstawie ostatecznych decyzji. W zażaleniu zauważono, że decyzje te zostały następnie uchylone w toku instancji bez stwierdzenie ich nieważności. Zdaniem wierzyciela ma to o tyle istotne znaczenie, że uchylenie decyzji w toku instancji nie jest tożsame ze stwierdzeniem jej nieważności, oraz że skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego, w przypadku uchylenia decyzji następuje z chwilą wydania decyzji, zaś w przypadku stwierdzenia jej nieważności, decyzję taką traktuje się jako nieistniejąca od samego początku. W związku z tym w ocenie żalącego uchylenie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego skierowanego do egzekucji, nie stanowi o niezgodnym z prawem wszczęciu i prowadzeniu egzekucji spowodowanym przez wierzyciela, gdyż skutki takie rodzi uchylenie takiej decyzji dopiero od dnia jej uchylenia. Wierzyciel wskazał też na treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi o tym, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Ponadto wskazano, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), gdyż zostało ono zakończone poprzez wyegzekwowanie całej dochodzonej należności. Na poparcie swoich argumentów wierzyciel przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Po rozpoznaniu zażalenia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. nr 2001-IEE.7192.61.2024 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia były informacje przekazane przez wierzyciela pismem z 26 kwietnia 2024 r, z którego wynikało, że decyzje Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży, na podstawie których zostały wystawione tytuły wykonawcze, zostały uchylone 19 grudnia 2023 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W następstwie tego umorzone zostało postępowanie dotyczące ustalenia należności objętych tytułami wykonawczymi. W związku z tym, że decyzje, z których wynikała dochodzona należność, zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, wyłączona została w ogóle możliwość przymusowej realizacji obowiązków wskazanych w tytułach wykonawczych [...] w drodze egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do postępowania egzekucyjnego w administracji, w ocenie Dyrektora, bez znaczenia jest to, czy wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego nastąpiło w związku z umorzeniem postępowania w sprawie, czy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji. Końcowy rezultat jest ten sam - brak podstaw do dochodzenia należności, co przesądza o niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Pozostaje to poza oceną do prawa dochodzenia należności przez wierzyciela na etapie kiedy ww. uchylone decyzje istniały w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie de facto egzekucja nie powinna zostać wszczęta. Z uwagi na to, że odpadnięcie postaw prowadzenia postępowania egzekucyjnego nastąpiło po jego wszczęciu, zasadnym było jego umorzenie. Jednocześnie Dyrektor zauważył, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ma charakter deklaratoryjny i formalnie potwierdza jego zakończenie. Organ odwoławczy wskazał także, postępowanie egzekucyjne jest pojęciem szerszym niż sama egzekucja i swym zakresem obejmuje egzekucje (na przykład poprzez stosowanie środków egzekucyjnych) oraz wszystkie czynności procesowe podjęte po wszczęciu postępowania. W związku z tym zakończenie egzekucji należności objętych tytułami wykonawczymi nie zawsze jest tożsame z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 59 u.p.e.a. nie ogranicza przypadków umorzenia postępowania egzekucyjnego jedynie do postępowań, w których nie nastąpiło wyegzekwowanie, czy wygaśnięcie zobowiązań objętych tytułami wykonawczymi. W związku z tym, w ocenie Dyrektora, nie wystąpiły przeszkody prawne do wydania kwestionowanego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na skutek okoliczności zaistniałych już po wyegzekwowaniu należności. Powołane w zażaleniu wyroki sądów administracyjnych wydane zostały w indywidualnych sprawach i choć mogą niejako stanowić drogowskaz przy interpretacji przepisów prawa, nie są jednak jego źródłem. Zasadą jest, że w prawie administracyjnym każda sprawa jest traktowana indywidualnie i oceniana z uwzględnieniem okoliczności w niej występujących. Stąd też treści w nich zawarte nie miały wpływu na podjęte przez organ nadzoru rozstrzygnięcie. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając postanowienie Dyrektora w całości, zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu 1 instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego, brak całościowego uzasadnienia decyzji zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz uznał nieprawidłową podstawę prawną, która ostatecznie doprowadziła organ do nieprawidłowych ustaleń faktycznych polegających na tym, że egzekucja zdaniem organu toczyła się, a w rzeczywistości kwota żądana przez Dyrektora POR ARiMR w Łomży została wyegzekwowana już w dniu 22 listopada 2023 r., przez co postępowanie egzekucyjne względem 2 tytułów wykonawczych nie toczyło się z uwagi na wyegzekwowanie należności, a względem trzeciego tytułu wykonawczego - postępowanie egzekucyjne było zawieszone, zaś pomimo zawieszenia organ wyegzekwował od zobowiązanej spółki należność pieniężną; 2. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy egzekucja względem spółki w dacie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydanego przez organ nie toczyła się, bowiem została zakończona już 22 listopada 2023 r. poprzez jej wykonanie/realizację wystawionych tytułów wykonawczych przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży. Mając na względzie tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia organu 1 instancji w całości, a także o zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi należy zaznaczyć, iż sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego, a głównym zarzutem zawartym w skardze jest umorzenie tego postępowania, które zostało już zakończone poprzez wyegzekwowanie przez organ dochodzonych należności. Zdaniem Skarżącego nie jest możliwe umorzenie postępowania egzekucyjnego, które już zostało zakończone. Za punkt wyjścia organy obu instancji zasadnie jednak przyjęły okoliczność, iż decyzje które były podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzono postępowanie egzekucyjne wobec majątku V. Sp. z o.o. zostały uchylone, a zatem utraciły byt prawny, tak jak należności z nich wynikające. Finalnie natomiast, uchylając przedmiotowe decyzje organ umorzył także postępowania w tych sprawach. Konsekwencją tego była niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, choć okoliczność ta formalnie została potwierdzona dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Odpowiadając na podniesiony zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a. Sąd zauważa, że postępowanie egzekucyjne, na co słusznie także wskazuje organ, jest pojęciem szerszym aniżeli egzekucja administracyjna, co oznacza, że zakończenie egzekucji nie jest tożsame z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Szerzej to zagadnienie zostało poruszone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 września 2023 r. sygn. akt 1 SA/Kr 711/23, w którym wskazano, że egzekucja administracyjna jest czynnością dokonywaną w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego. Należy zatem rozróżnić te dwa pojęcia: stricte egzekucji administracyjnej, jako czynności faktycznej oraz postępowania egzekucyjnego, jako procedury w ramach której czynności takie są dokonywane. Egzekucja jest jednym z elementów tej procedury, częścią składową całego postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje wcześniej niż sama egzekucja, tak i jego zakończenie nie musi nastąpić wraz z zakończeniem egzekucji. Nie można zatem stwierdzić, iż zakończenie egzekucji, jako czynności faktycznej, części składowej, postępowania egzekucyjnego skutkuje automatycznie jego zakończeniem (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 353/14). Sąd zauważył, że gdy organ egzekucyjny wyegzekwował obowiązek, czyli zakończył egzekucję, lecz do rozpoznania pozostały określone środki zaskarżenia, bądź wnioski stron postępowania np. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, skarga na czynność egzekucyjną, czy też wniosek o wydanie postanowienia w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych, w takim przypadku nie można zasadnie twierdzić, że postępowanie egzekucyjne uległo zakończeniu. W ocenie Sądu wskazane środki zaskarżenia lub też złożony wniosek powinny zostać rozpoznane w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego. Dopiero po rozpoznaniu środków zaskarżenia, czy też wniosków składanych przez strony postępowania lub upływu terminu na ich wniesienie, zasadnie można twierdzić, że postępowanie egzekucyjne zostanie zakończone, choć egzekucja zakończyła się wcześniej. Dalej w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważa, że dla zobowiązanego wydanie postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania bezpośrednio odnosi się do zakończonej egzekucji administracyjnej. Jak wynika bowiem z art. 60 § 1 u.p.e.a., umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Istnieje zatem dla strony możliwość "odzyskania" wyegzekwowanych należności. Przyjęcie, że zakończenie egzekucji spowodowało zakończenia postępowania egzekucyjnego i dlatego nie można rozpoznać merytorycznie wniosku o jego umorzenie, mogłoby prowadzić do tego, że zobowiązany pozostanie bez żadnych środków ochrony prawnej, nawet jeżeli organ przeprowadzi niezgodną z prawem egzekucję administracyjną. Nie miałby on możliwości wykazania, że postępowanie egzekucyjne było sprzeczne z prawem. W art. 59 § 4 u.p.e.a. nie został określony termin w jakim wniosek o umorzenie postępowania może zostać złożony. Zobowiązany natomiast musi mieć zapewnioną możliwość skorzystania z przysługujących mu środków prawnych. Należy także zauważyć, że równolegle do postępowania egzekucyjnego może toczyć się egzekwowany obowiązek. Wynika to z tego, że decyzje administracyjne wydane w drugiej instancji mają przymiot ostateczności (art. 16 Kpa) i obowiązki z nich wynikające można dochodzić na drodze egzekucji administracyjnej. Decyzje będące przedmiotem rozstrzygnięcia sądu, jeśli w przypisanym terminie zostanie wniesiony stosowny środek zaskarżenia, mogą na skutek tego postępowania utracić byt prawny. Zobowiązany musi więc mieć instrumenty prawne służące wykazaniu, że egzekucja nie powinna być prowadzona. Zobowiązany złożył 9 kwietnia 2024 r. (data stempla pocztowego) wniosek z 5 kwietnia 2024 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zwrot nienależnie pobranych kwot i dokonanie zwrotu kosztów egzekucyjnych i kosztów upomnienia. 25 marca 2024 r. decyzje będące podstawą wystawienia tytułów wykonawczych zostały uchylone, a postępowanie umorzone. Skarżący zatem wniósł ww. pismo po otrzymaniu stosownych rozstrzygnięć niweczących obowiązki jakie na nią nałożono. Egzekucja zaś zakończyła się 12 lutego 2024 r. wraz z pobraniem całej kwoty dochodzonej należności, co oznacza, że termin na wniesienie chociażby zarzutów (art. 33 § 1, § 2 i § 5 u.p.e.a. ), których skutkiem jest bezzasadność wszczętego postępowania egzekucyjnego, upłynął. W tej sytuacji uznanie, że zobowiązanemu nie przysługuje legitymacja do żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wyegzekwowanie należności pozbawiałaby zobowiązanego możliwości skorzystania z przysługującego mu środka prawnego i nie miałby możliwości wykazania, że postępowanie egzekucyjne było sprzeczne z prawem. W związku z tym w ocenie Sądu postępowanie egzekucyjne ma szerszy zakres i powinno być wyznaczane okolicznościami faktycznymi danej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że z perspektywy zobowiązanego postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, ponieważ pobrane od niego środki nie zostały mu zwrócone, a tego właśnie domaga się we wniosku z 5 kwietnia 2024 r. Intencją zobowiązanego jest zniweczenie skutków egzekucji administracyjnej, która po jej zakończeniu okazała się nie mieć podstaw. Powyższe rozważania czynią zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 1 u. p.e.a. w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a. niezasadnym. Dodać należy, że organ egzekucyjny podejmował w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięcia adekwatne do uzyskanych informacji jak np. postanowienie z 5 lutego 2023 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w stosunku do tytułu wykonawczego nr 505/PROW/2023 z uwagi na przekazanie przez wierzyciela informacji o nieprawomocnym wyroku z 19 grudnia 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt I SA/Bk 392/23 uchylającym decyzją Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży nr 9010-2023-002451 z 28 sierpnia 2023 r., która utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku nr 0189-202-013972 z 28 czerwca 2023 r. Pełny obraz sprawy organ egzekucyjny uzyskał w wyniku wniosku zobowiązanego z 5 kwietnia 2024 r., który poinformował o prawomocnych wyrokach uchylających decyzje Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży co w rezultacie doprowadziło do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 28 czerwca 2023 r w sprawie ustalenia nienależnie pobranych postępowanie sądowo-administracyjne, którego dotyczy płatność. Następnie informacje to zostały potwierdzone przez wierzyciela w piśmie z 26 kwietnia 2024 r. Dopiero wtedy organ uzyskał informacje o uchyleniu podstaw prawnych do dochodzenia należności objętych tytułami wykonawczymi nr [...], co uzasadniało umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 59 § 4 u.p.e.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony m.in. na podstawie informacji przekazanych przez wierzyciela w piśmie z 24 kwietnia 2024 r. Jednocześnie organ nadzoru zasadnie podtrzymał swoje stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia tryb uchylenia decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych. Istota sprawy sprowadza się do tego, że odpadły podstawy do prowadzenia egzekucji, a skutki jej prowadzenia powinny zostać usunięte. Odpowiadając na zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi pobrania środków 12 lutego 2024 r., mimo zawieszenia postępowania egzekucyjnego 5 lutego 2024 r., zauważyć należy, że skutkiem zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest niepodejmowanie kolejnych środków egzekucyjnych, zaś te już zastosowane, są realizowane. Zajęcie nadpłaty i nadwyżek w podatkach nastąpiło 18 grudnia 2023 r. na mocy zawiadomienia z 15 grudnia 2023 r. nr 2003-SEE.7110.87919075.2023.1DW., a więc przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego postanowieniem z 5 lutego 2024 r. Biorąc pod uwagę powyższe, oczywistym jest, że zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, są nieuzasadnione, a organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z wytycznymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji orzeczenia.