I SA/Bk 278/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marcin Kojło, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 13 maja 2025 r. nr 858/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 13 maja 2025 r. nr 858/2025 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 2, 3, 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350); zwanej dalej: "u.s.u.s."; oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) – odmówił J. S.umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 31.628,83 zł, w tym: na ubezpieczenia społeczne za okres 01.2025 – 02.2005; na ubezpieczenia zdrowotne za okres 07.2004 – 02.2006; na Fundusz Pracy za okres 01.2005 – 03.2006. Organ wskazał, że zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wobec figurujących na koncie skarżącej zaległości podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia; - postępowanie prowadzone przez inny organ (Narodowy Fundusz Zdrowia) tj. od wszczęcia postępowania 8 maja 2008 r. do uprawomocnienia się decyzji NFZ tj. do 25 kwietnia 2009r.; - od odbioru wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej podleganie ubezpieczeniom, tj. 6 czerwca 2008 r. do 27 października 2009 r. tj. do dnia, w którym decyzja uprawomocniła się; - od wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia, tj. 24 sierpnia 2010 r. do 25 września 2010 r. tj. do dnia, w którym ww. decyzja uprawomocniła się; - wszczęcie postępowania egzekucyjnego 15 grudnia 2010 r. i skierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i trwał do zakończenia egzekucji tj. 29 września 2012 r.; - od 1 marca 2013 r. tj. złożenia wniosku o umorzenie należności w oparciu o ustawę z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność do dnia uprawomocnienia się decyzji odmawiającej umorzenia należności na podstawie z ww. ustawy tj. do 16 czerwca 2015 r. - ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego 11 września 2019 r. i skierowanie należności do egzekucji spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwa nadal. Organ wskazał, że okresu trwania tych postępowań nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia. Jego zdaniem, dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Rozpatrując wniosek skarżącej organ, odnosząc się do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, że w stosunku do skarżącej nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do ww. zadłużenia. Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a ustawy u.s.u.s. również w sytuacji skarżącej nie ma zastosowania. Dalej organ zauważył, że Dyrektor Oddziału ZUS w B. od 15 grudnia 2010 r. sukcesywnie podejmował działania zmierzające do wyegzekwowania należności. Zastosowano środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunku bankowego w [...]S.A.- z uwagi na nieskuteczną egzekucję 29 września 2012 r. zajęcia uchylono. Nie wyczerpano możliwości przymusowego dochodzenia należności. Organ zaznaczył, że obowiązkiem wierzyciela jest badać na bieżąco, czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych lub podjęcia zatrudnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek ponownego zastosowania środków egzekucyjnych. 11 września 2019 r. Dyrektor Oddziału ponownie wdrożył przymusowe dochodzenie należności. Podniesiono, że skarżąca jest osobą w wieku 55 lat i do osiągnięcia wieku emerytalnego pozostało jej 5 lat aktywności zawodowej. Nie przedstawiła ona dokumentacji potwierdzającej, że ze względu na stan zdrowia została wykluczona z aktywności zawodowej. Z ustaleń Zakładu wynika, że jest zgłoszona do ubezpieczeń na podstawie umowy zlecenia w firmie R.. Trudności w uzyskaniu zaspokojenia należności wykluczają uznanie już na obecnym etapie, że egzekucja w przyszłości nie ma szans powodzenia. Dopóki toczy się postępowanie egzekucyjne, nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji. Oznacza to, że w rozpatrywanym przypadku całkowita nieściągalność nie może być stwierdzona. W związku z powyższym, w ocenie organu, brak jest podstaw do uznania należności z tytułu składek jako całkowicie nieściągalnych i umorzenie ich w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Analizując z kolei uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) organ wskazał, że należy brać pod uwagę, czy ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy zobowiązanego nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zaznaczył, że aby skorzystać z instytucji umorzenia należności sytuacja finansowa musi być wyjątkowo trudna, uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały. Zakład rozważył na podstawie posiadanych informacji możliwość umorzenia należności z uwagi na trudną sytuację finansową, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiłaby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia). Organ ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z niepełnosprawnym ojcem. Rodzina utrzymuje się z dochodów uzyskiwanych z tytułu emerytury ojca - 3 401,10 zł brutto tj. 3 335,22 zł netto. Wg złożonego oświadczenia skarżąca uzyskała jednorazowy dochód w wysokości 950,00 zł netto, natomiast aktualnie nie uzyskuje żadnych dochodów. Zgodnie z danymi Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS od 3 stycznia 2025 r. skarżąca zawarła umowę zlecenia i nadal jest zgłoszona do ubezpieczeń z tytułu tej umowy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie zamierza podjąć stałej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym 94-letnim ojcem. Rodzina ponosi stałe, miesięczne wydatki z tytułu utrzymania w łącznej kwocie ok. 2.200,00 zł (opłaty eksploatacyjne, ochrona zdrowia, inne). `Organ podkreślił, że ponoszenie kosztów z tytułu miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Nie można uznać, że opłaty np. za czynsz czy energię są to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki. Są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem. Organ zauważył, że w toku postępowania skarżąca nie dołączyła do akt sprawy dokumentów wskazujących na występowanie trudności w terminowym wywiązywaniu się z podstawowych i bieżących opłat, co tym samym pozwala domniemywać, że takowe nie występują. Ponadto skarżąca poinformowała, że nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Z akt sprawy nie wynika, by konieczność spłaty jakichkolwiek innych zobowiązań miała wpływ na jej sytuację finansową. Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej ojca skarżącej organ wskazał, że stan zdrowia lub fakt pozostawania w stałym leczeniu z powodu przewlekłych schorzeń nie jest samoistną przesłanką do umorzenia należności w oparciu o obowiązujące przepisy, gdyż przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tej sprawie sytuacja taka nie występuje. Odnosząc się do argumentu dotyczącego braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ojcem organ zauważył, że świadczenie emerytalne pobierane przez L.S. umożliwia korzystanie z usług osoby trzeciej w opiece nad osobą niepełnosprawną. W opinii Zakładu, sytuacja finansowa rodziny nie nosi znamion trwałego ubóstwa a skarżąca nie udowodniła, że nie ma możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto, sytuacja finansowa rodziny nie ma charakteru stałego – skarżąca jest w wieku aktywności zawodowej i za 5 lat uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie emerytalne. W opinii Zakładu istnieje szansa na sukcesywne odzyskiwanie należności w określonej perspektywie czasowej. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wskazała, że sporne składki podlegają umorzeniu na podstawie art. 24 ust. 4 u.s.u.s., bowiem od ich wymagalności upłynął okres 5 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., organ związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja nie sprostała powyższym wymogom, bowiem w niedostateczny sposób została w niej wyjaśniona kwestia przedawnienia należności z tytułu składek. Nie ulega wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik podatkowy powołał się na tę okoliczność. Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją, nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie wniosku o udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań. W przypadku wniosku, który obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest z kolei ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy. Podstawy umorzenia należności z tytułu składek odnoszące się do całkowitej nieściągalności muszą być analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań. W zaskarżonej decyzji organ zawarł wprawdzie wyjaśnienie odnoszące się do przedawnienia, tym niemniej jest ono pobieżne i niewystarczające do rzetelnej oceny tej kwestii, co zaś najważniejsze, nie zostało poparte żadną dokumentacją pozwalającą na skontrolowanie toku rozumowania organu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ustawy w brzmieniu obowiązującym w okresie od 24 listopada 1998 r. do 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Dalej powołał się na zmiany, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. Następnie wskazał skarżącej, że występują pewne zdarzenia, które powodują, iż bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu, co oznacza, że okres przedawnienia jest wydłużany i wyjaśnił, że wobec widniejących na koncie skarżącej zaległości podjęte zostały czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia (wymienił je na str. 4 – 5 decyzji) i stwierdził, że okresu trwania tych postępowań nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu przedawnienia, zatem dochodzone należności nie uległy przedawnieniu i są nadal wymagalne. Brak jasnej, pełnej, rzetelnej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji w kwestii przedawnienia, czyni w istocie nieweryfikowalnym twierdzenie organu dotyczące zakresu, w jakim należności z tytułu składek objęte wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Wnioski zaprezentowane w decyzji nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy przekazanych sądowi wraz ze skargą. Zagadnienie przedawnienia należności składkowych zostało uregulowane w art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s. Przepisy te wskazują na okresy, po upływie których składki ulegają przedawnieniu, a także okoliczności powodujące zawieszenie, czy też przerwanie biegu terminu przedawnienia. Organ powołuje się na podejmowane od 2008 r. czynności, co w jego ocenie ma świadczyć o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia należności skarżącej, w aktach sprawy brak jest jednak chociażby dokumentów potwierdzających wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej, czy też innych dokumentów i danych pozwalających na zweryfikowanie stanowiska organu. W oparciu o zawartość przedstawionych sądowi akt sprawy, w tym brak dokumentacji źródłowej - nie istniała możliwość zweryfikowania zarówno faktów, jak i dat - obejmujących okoliczności, z którymi organ wiązał skutek zawieszający bieg terminu przedawnienia należności obciążających skarżącego. Należy też zwrócić uwagę, że z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wynika, iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W kontekście tego przepisu organ powinien rozważyć w sposób zrozumiały dla strony, jak i dla instytucji kontrolującej jego rozstrzygnięcia, czy postępowania wymienione na str. 4 – 5 zaskarżonej decyzji zmierzały do wyegzekwowania należności z tytułu składek i czy skarżąca była o nich zawiadomiona. W kontrolowanej decyzji organ nie odniósł się też do sygnalizowanej przez skarżącą w piśmie z 3 kwietnia 2025 r. informacji, że od 2000 roku nie prowadziła ona działalności gospodarczej i została ona przez nią zawieszona. Skarżąca wskazywała, że nie rozumie, dlaczego jest zobowiązana do płatności składek za sporne w sprawie okresy. Kwestia ta powinna zostać skarżącej w uzasadnieniu decyzji wyjaśniona. Na uwagę zasługuje, że podstawowym celem zasady przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w swej konstrukcji umożliwiać realizację tej zasady oraz umożliwić sądowi administracyjnemu zbadanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest wystarczające poprzestanie na przytoczeniu jednego z przepisów dotyczącego przedawnienia, podanie informacji o prowadzonej egzekucji w stosunku do skarżącej, bez szczegółowego odniesienia się do podanych w decyzji informacji wraz z ich rzetelnym udokumentowaniem. Rzetelne, pełne i przekonujące uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia, że składki nie przedawniły się, czyniąc tym samym decyzję w tym zakresie możliwą do skontrolowania pod względem jej legalności. Nie jest rzeczą sądu, ale też strony postępowania domyślać się, dlaczego za kolejne okresy należności nie uległy przedawnieniu. Sąd nie ma kompetencji do czynienia szczegółowych ustaleń w tym zakresie w zastępstwie organu administracji publicznej. Wobec pobieżnej i niewyczerpującej analizy kwestii przedawnienia sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie skarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Czyni to przedwczesnym ocenę rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia należności skarżącego z tytułu składek. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyczerpująco wyjaśnić kwestię wymagalności i przedawnienia składek, których umorzenia żąda skarżąca. Wobec zgłaszanych przez nią wątpliwości organ powinien kompleksowo wyjaśnić, jaki jest obowiązujący termin przedawnienia składek, przedstawić następnie rzetelną argumentację, dlaczego określone składki nie uległy przedawnieniu, odnosząc się do obowiązujących w tym przedmiocie przepisów prawa i swe ustalenia właściwie udokumentuje umożliwiając sądowi weryfikację stanowiska w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.