I SA/Bk 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. Placówka Terenowa w Z. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranej emerytury rolniczej za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2018 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ustalił, że K. Z. (dalej powoływana także jako Skarżąca) jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranej emerytury rolniczej za okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2018 r. w kwocie 51.162,00 zł, przy czym zobowiązano Skarżącą do zwrotu kwoty 31.294,56 zł za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2018 r. Przyczyną powstania nadpłaty było przeliczenie świadczenia od 1 marca 2013 r. w związku z faktem podlegania Skarżącej innemu ubezpieczeniu i przyznaniem emerytury z ZUS. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. Skarżąca wystąpiła o umorzenie zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Swoją prośbę motywowała trudną sytuacją materialno-bytową jej czteroosobowej rodziny, przedstawiając wysokość uzyskiwanych świadczeń przez nią oraz jej męża, a także wskazując na wysokość ponoszonych wydatków. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, uznając że nie zostały spełnione warunki do ich umorzenia. Zdaniem organu, rodzina Skarżącej uzyskuje dochód w wysokości ok. 3.421,78 zł miesięcznie, zaś zadeklarowane wydatki wynoszą ok. 1.700 zł. Tym samym Skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, zaś prowadzona egzekucja nie pozbawia Skarżącej podstawowych środków utrzymania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła pismo nazwane "Odwołaniem" adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie całości zaległości względem KRUS oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodu z kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. i kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Skarżąca zarzuciła, że organ rentowy ustalając dochód jej czteroosobowej rodziny pominął kwestię, iż ona i jej mąż są osobami starszymi, spracowanymi i schorowanymi (Skarżąca - lat 60; mąż R. Z. - lat 68), których jedynym źródłem dochodu są niskie świadczenia emerytalne oraz świadczenia z Ośrodka Pomocy Sprzecznej w N. Nie są w stanie podjąć pracy, by poprawić swoją sytuację finansową. Do dochodu wliczono świadczenia rodzinne oraz świadczenie wychowawcze 500+, pobierane na młodszą z córek. Nie wzięto pod uwagę faktu, iż sytuacja rodzinna jest trudna, małżonkowie wychowują i mają na utrzymaniu dwie uczące się córki: Sylwia A. Z. - uczennica Liceum oraz [...] Ogólnokształcącego w B. oraz E. Z. - uczennica Liceum Ogólnokształcącego w W. Organ wyliczając koszty utrzymania nie wziął pod uwagę, że Skarżąca nie jest w stanie udokumentować części wydatków, a musi przeznaczać środki na wyżywienie, wydatki na wodę, prąd, wywóz śmieci, zakup opału, odzieży, podręczników i przyborów szkolnych. Same przyjęte koszty utrzymania (tj. 1.700 zł miesięcznie) oraz potrącenia dokonywane przez KRUS (tj. 326,30 zł miesięcznie) zbliżone są do łącznej kwoty świadczeń emerytalnych. Nadto Skarżąca w 2017 r. uległa poważnemu wypadkowi, który znacznie pogorszył stan jej i tak sfatygowanego zdrowia (astma, nadciśnienie, choroby neurologiczne, schorzenia kręgosłupa). Wymaga opieki specjalistycznych poradni, jednakże w obecnej sytuacji jest zmuszona z nich zrezygnować. Zwrot nienależnego świadczenia uniemożliwi, bądź znacznie utrudni rodzinie Skarżącej bieżące funkcjonowanie i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez zaniechanie jego zastosowania. Skarżąca przedłożyła do odwołania także dodatkową dokumentację medyczną dokumentującą jej stan zdrowia, w szczególności zaświadczenia i wyniki badań oraz dokumenty dotyczące wysokości emerytury otrzymywanej przez jej męża, a także wysokość pomocy społecznej wypłacanej przez Wójta Gminy P. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wskazując na art. 149 § 1 i art. 150 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. i odmówił umorzenia nienależnie pobranej emerytury za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2018 r. w kwocie 31.294,56 zł. W wyniku rozpoznania skargi wywiedzionej przez Skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. I SA/Bk 97/19 uchylił decyzję z dnia 31 stycznia 2019 r. Sąd stwierdził m.in., że Prezes KRUS przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy w sposób istotny naruszył przepisy regulujące tryb składania środków odwoławczych od decyzji organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca w ustawowym terminie złożyła "Odwołanie" adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem organu I instancji. Organ odmówił nadania powyższemu pismu biegu, argumentując że decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. została uchylona. Jednocześnie organ, mając na uwadze powyższe pismo Skarżącej, w dniu [...] stycznia 2019 r., wskazując na art. 149 § 1 i art. 150 w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Skoro Skarżąca w ustawowym terminie złożyła środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji (błędnie go nazywając odwołaniem) obowiązkiem organu, w świetle art. 64 § 2 k.p.a. było wyjaśnienie, czy wolą Skarżącej było złożenie wniosku o ponowne rozparzenie sprawy czy też skargi do sądu administracyjnego. Skuteczne złożenie przez Skarżącą pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. zatytułowanego "Odwołanie" skutkowało tym, że wbrew twierdzeniom organu, decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. nie uzyskała waloru ostateczności. Oznacza to, że brak było przesłanek do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien w prawidłowy sposób nadać bieg pismu Skarżącej z dnia [...] grudnia 2018 r. Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu, Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2019 r. wyjaśniła, iż jej pismo z dnia [...] grudnia 2018 r. stanowi skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności odmowy umorzenia przez organ nienależnie pobranych przez Skarżącą świadczeń z tytułu emerytury rolniczej. Podstawę prawną podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 z zm.). Stosownie do tej regulacji, organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Cytowany przepis stanowi, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego i ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), następnie jego oceny (art. 80 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy uzna, iż w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych, jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Zwłaszcza negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sąd nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór jest słuszny, a zatem Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej, takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie czy organ podatkowy prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00, Lex Nr 46473). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2211/04 negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ podatkowy zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Oznacza to, że decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego czy procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny przekraczając zasadę swobodnej oceny dowodów, oceniając materiał dowodowy wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, gdyż nie spełnił powyższych wymagań. Z akt sprawy wynika, że organ wydając zakwestionowaną decyzję oparł się na oświadczeniach i informacjach złożonych przez Skarżącą, w ograniczonym zakresie przeprowadzając samodzielne postępowanie dowodowe. Tymczasem to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i podjęcia wszelkich niezbędnych działań, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. To organ powinien zgromadzić wszelkie możliwe dowody, a następnie ocenić je w aspekcie występowania względem Skarżącej jej ważnego interesu. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie organ przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącej, jednakże dane uzyskane w ten sposób są niepełne. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę następujące dowody przedłożone przez Skarżącą: zaświadczenie o stanie zdrowia z rozpoznaniem złamania odcinka piersiowego kręgosłupa w wyniku upadku z wozu w gospodarstwie rolnym [...] lipca 2017 r., kartę informacyjna o pobycie w szpitalu od [...] lipca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. w celu leczenia następstw upadku z wozu, zaświadczenia o kontynuowaniu nauki w roku szkolnym 2018/2019 przez córki E. i S., decyzję waloryzacyjną świadczenia Skarżącej z ZUS, decyzję z Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanych świadczeniach, decyzję o wysokości emerytury rolniczej. Organ oparł się także na protokole z wizytacji w gospodarstwie rolnym z dnia [...] listopada 2018 r. Z wyliczeń dokonanych w zaskarżonej decyzji wynika, że rodzina Skarżącej uzyskuje łączny dochód w wysokości 3.421,78 zł z tytułu emerytur oraz świadczeń wychowawczych rodzinnych, zaś jej wydatki na: wodę, gaz, energię elektryczną, telefon, leki, 2 bilety miesięczne i opłacenie stancji wynoszą około 1.700 zł miesięcznie. Organ wskazał, że Skarżąca użytkuje 1 pokój i kuchnię oraz korzysta ze wspólnej łazienki w domu stanowiącym własność córki G. Z. (w związku z dożywociem). Analiza sytuacji Skarżącej i jej rodziny sprowadza się do stwierdzenia, że w toku postępowania ustalono, że Skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej, a egzekucja nienależnie pobranego świadczenia nie pozbawi podstawowych środków utrzymania. Nie wystąpiły też klęski żywiołowe i zdarzenia losowe, które spowodowałyby obniżenie zdolności Skarżącej na trwałe. W pierwszej kolejności trzeba podnieść, że organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób interpretuje przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników określający przesłanki umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Uzasadnienie nie daje odpowiedzi, dlaczego sytuacja, w jakiej znajduje się Skarżąca, nie spełnia tych przesłanek. Organ nie też podał jaki, jego zdaniem, stan możliwości płatniczych zainteresowanego umożliwia uwzględnienie jego wniosku. W omawianej sprawie organ nie dokonał analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia należności. W szczególności nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów z wysokością zadłużenia. Organ nie wskazał nawet jakim dochodem, po potrąceniu uwzględnionych wydatków, dysponuje rodzina Skarżącej. Nie wyliczył też, jaka kwota tego dochodu może być przeznaczona na jedną osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym. Organ nie odniósł się do faktu, że rodzina Skarżącej korzysta z pomocy społecznej, stwierdzając jednym zdaniem, że Skarżąca nie znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze Skarżącą, że organy błędnie wyliczyły wysokość miesięcznych wydatków rodziny Skarżącej, opierając się wyłącznie na jej oświadczeniu z dnia [...] września 2018 r. Oczywistym, także dla organu, powinno być, że na koszty utrzymania rodziny muszą się składać także inne niż wymienione tymże oświadczeniu wydatki, jak chociażby zakup wyżywienia, czy środków czystości. Wprawdzie Skarżąca tychże wydatków nie wskazała w złożonym oświadczeniu, jednakże może to wynikać z braku odpowiednich rubryk w funkcjonującym w organie wzorze "Struktura miesięcznych wydatków wnioskodawcy". W konsekwencji w tym zakresie organ powinien na podstawie innych dowodów w prawidłowy sposób ustalić rzeczywistą wysokość niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem rodziny Skarżącej. Organ w żaden sposób nie odniósł się do sytuacji zdrowotnej Skarżącej i jej męża, mimo podnoszonej w tym zakresie argumentacji oraz przedłożonych dokumentów. Kwestia ta została całkowicie pominięta w uzasadnieniu decyzji, mimo że może rzutować na możliwości płatnicze Skarżącej. Poczynione w sprawie ustalenia nie mogą zatem stanowić miarodajnej oceny rzeczywistej sytuacji materialno-bytowej Skarżącej i jej rodziny. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że ważny interes zainteresowanego w umorzeniu należności ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i jego sytuacją materialną istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego rodzinę, ich podstawowych potrzeb życiowych (zob. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 436/18, dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżona decyzja nie pozwala na stwierdzenie, czy takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia decyzji Prezesa KRUS, a w szczególności brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, przesądzają o dowolności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W istocie więc organ nie ocenił możliwości płatniczych Skarżącej, poprzestając jedynie na wskazaniu przychodu i kosztów utrzymania. Lektura uzasadnienia decyzji nie daje odpowiedzi, jakie argumenty przemawiały za stwierdzeniem, że Skarżąca może dokonać spłaty obciążających ją należności. Samo wskazanie dochodu i kosztów utrzymania nie przekonuje, że osiągany dochód zapewnia nawet minimum socjalne. Organ nie wyjaśnia, w jaki sposób Skarżąca, dysponując wskazanym dochodem, może uiścić należności w wysokości 31.294,56 zł. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie może doszukiwać się jej uzasadnienia w innych dokumentach zawartych w aktach sprawy, a tym bardziej dokonywać oceny tych dowodów w kontekście przesłanek umorzenia należności. Leży to wyłącznie w kompetencji organu administracji. Sąd może jedynie dokonać kontroli prawidłowości postępowania organu, nie może zaś zastępować tegoż organu w ocenie wniosku strony. Przedstawiona decyzja ze względu na brak uzasadnienia w istocie wymyka się spod kontroli sądowej. Zdaniem Sadu, jedynie wynik prawidłowej analizy uzyskanych w toku postępowania informacji może dać pełny obraz sytuacji materialnej Skarżącej, który pozwoli na ocenę, czy wystąpił uzasadniony ważny interes zainteresowanego. Analiza wystąpienia tej przesłanki powinna uwzględniać ocenę, czy odmowa umorzenia należności i w konsekwencji ich egzekwowanie sprawi, że zobowiązana znajdzie się w stanie ubóstwa bądź, czy fakt ten nie pogłębi takiego stanu. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja opiera się na dowolnej ocenie materiału dowodowego. Organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji brak również odniesienia do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W efekcie postępowanie prowadzone było w sposób, który nie budził zaufania Skarżącej do władzy publicznej. Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu implikującym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia leży stwierdzenie naruszenia przepisów: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania rzetelnej oceny tego materiału, art. 107 § 1 k.p.a., poprzez zawarcie w decyzji uzasadnienia, które nie spełnia wymogów określonych w tej regulacji, a także art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budził zaufania Skarżącej do władzy publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W szczególności należy wyjaśnić stan faktyczny sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej Skarżącej i jej rodziny ze szczególnym uwzględnieniem jej możliwości płatniczych. Następnie rzetelnie ocenić ten stan faktyczny w kontekście przesłanek określonych art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wszystkie powyższe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.