I SA/Bk 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza R. z dnia [...].10.2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz R. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] określił Panu K. C. (dalej Skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości P. w wysokości 14,50 zł. Organ wskazał, że Skarżący nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdził, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w P. Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wysokość opłaty została określona zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Z decyzją tą nie zgodził się Skarżący i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wyjaśniając powody nie złożenia deklaracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. [...] listopada 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w miejscowości P. oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] w wysokości 14,50 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.; stwierdziło, że termin płatności opłaty za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada wynosi 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, a termin płatności za miesiąc grudzień 2013 r. - do 15 grudnia 2013 r.; wskazało, że opłaty należy dokonywać na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w R. nr [...] lub do inkasenta. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że sam fakt zamieszkiwania na danej nieruchomości rodzi obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zaskarżonej decyzji Burmistrz R. ustalił opłatę na 14,50 zł z uwagi na fakt, iż gospodarstwo domowe Skarżącego składa się z 1 osoby. Jest to stawka dla odpadów nieselektywnych. Jeśli natomiast Skarżący zdecyduje się zbieranie odpadów w sposób selektywny, wówczas Burmistrz R. zmieni wysokość ustalonej opłaty. SKO wskazało, że "uznało", że opłatę należy określić za rok 2013. Ponadto określono terminy jej płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku Pan K. C. zarzucił skarżonej decyzji naliczenie opłaty "śmieciowej" bez uwzględnienia rzeczywiście wytwarzanej ilości odpadów. Podniósł, że uiszcza opłaty do urzędu miejskiego za wywóz odpadów bez składania deklaracji. Wskazał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach została uznana w części przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów, niż w niej podniesione. Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny, czy organy zasadnie określiły Skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 14,50 zł miesięcznie. Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych - art. 6m ust. 1 ustawy. Jednocześnie w myśl art. 6o tejże ustawy, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Z akt sprawy wynika, czego nie kwestionuje też Skarżący, że jest on właścicielem i zamieszkuje samodzielnie nieruchomość położoną w P. zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Skarżący nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wysokość przedmiotowej opłaty regulują postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Stosownie do § 1 tej uchwały, Rada Miejska w R. dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami wnoszona będzie od gospodarstwa domowego. W § 2 pkt 1 tego aktu ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie zmieszanymi odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego 1 osobowego w wysokości 14,50 zł miesięcznie. Wysokość opłaty uzależniona jest zatem od ilości osób składających się na gospodarstwo domowe, a także od sposobu gromadzenia odpadów (zbiórka selektywna, czy też nieselektywna). O zastosowanej stawce nie decyduje natomiast ilość zbieranych odpadów. Zarzuty w tym zakresie mogą być stawiane jedynie w drodze zaskarżenia uchwały rady gminy dotyczącej wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty. Nie ma podstaw do uwzględnienia ich w ramach postępowania dotyczącego określenia wysokości opłaty stosownie do art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W związku z tym, że Skarżący nie zadeklarował wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, organ zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie mające na celu określenie prawidłowej wysokości opłaty. Jak wskazano powyżej, zgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w R., w ustalonym stanie faktycznym przewidziano opłatę w wysokości 14,50 zł miesięcznie. Taką też wysokość opłaty organ prawidłowo uwzględnił w wydanej decyzji. Stawiane w tym zakresie zarzuty nie zasługują zatem na uwzględnienie. Trzeba zauważyć, że organ nie mógł uwzględnić niższej stawki przewidzianej w przypadku selektywnej zbiórki odpadów (tj. 8,50 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego 1 osobowego), bowiem Skarżący takiej zbiórki nie zadeklarował. Zdaniem Sądu, skarżone decyzje zostały jednak wydane z naruszeniem art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co musiało skutkować ich uchyleniem. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydawania decyzji określających w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera przepisów regulujących procedurę wydawania takich decyzji i ich zawartość. Biorąc pod uwagę treść odesłania z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Należy zatem przyjąć, że decyzja, o której mowa w art. 6o, stanowi w istocie decyzję określającą, o której mowa w art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Norma wyrażona w tym przepisie stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyjaśniają, jakiego okresu ma dotyczyć postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie możliwe jest przyjęcie dwóch rozwiązań. Po pierwsze, skoro decyzja określająca wysokość opłaty zastępuje deklarację, a w deklaracji wskazuje się wysokość opłaty za jeden miesiąc, to także decyzja winna określać wysokość miesięcznej opłaty. Na podstawie art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Ust. 2 art. 6m stanowi z kolei, iż w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Deklaracja o wysokości opłaty ma zatem charakter bezterminowy, prawidłowo wskazana niej wysokość miesięcznej opłaty obowiązuje do czasu zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości, co winno skutkować złożeniem nowej deklaracji. Analogicznie należałoby traktować określenie wysokości opłaty w decyzji wydanej na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Określona w niej wysokość opłaty obowiązywałaby do czasu uchylenia lub zmiany decyzji. Druga możliwość, to wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za konkretne okresy, w których powstał obowiązek jej uiszczenia oraz uległ on konkretyzacji. Stosownie do art. 6i obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: (1) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; (2) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje zatem z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub powstały odpady komunalne. Z tego względu wydając decyzję organ winien ograniczyć się do tych miesięcy, za które powstało zobowiązanie do uiszczenia opłaty. W ocenie Sądu decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi wiernego odpowiednika ukształtowanej przez ustawodawcę deklaracji. Decyzja określająca powinna wskazywać wprost okres, którego dotyczy i nie powinna ona działać do przodu. Organ zatem, wydając decyzję określającą powinien ograniczyć się jedynie do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. Argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest przede wszystkim brak możliwości zmiany decyzji, w przypadku, gdy po jej wydaniu nastąpi zmiana okoliczności faktycznych rzutujących na wysokość opłaty, gdy właściciel nieruchomości nie składa deklaracji. W obrocie prawnym pozostałaby, bowiem decyzja określająca wadliwą kwotę opłaty, która ze względu na swą ostateczność powinna być zmieniona, nie sposób zaś wskazać na prawidłowy tryb, który umożliwiałby zmianę lub uchylenie takiej decyzji. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w doktrynie - R. Dowgier, Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – aspekty proceduralne, Przegląd podatków lokalnych i finansów samorządowych, styczeń 2014, s. 20, zaaprobowane w wyroku tut. Sądu z 26 lutego 2014 r., I SA/Bk 630/13. Biorąc pod uwagę powyższe, decyzja określająca wysokość opłaty, w ocenie Sądu powinna odnosić się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek jej uiszczenia i za które został on skonkretyzowany. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być określona już po zakończeniu danego miesiąca. Nie musi przy tym upłynąć termin płatności opłaty, gdyż ten wynika ze stosownej uchwały rady gminy i nie zawsze jest powiązany z danym miesiącem. Jednocześnie decyzja taka może dotyczyć okresów dłuższych (niż miesiąc), przy określeniu w sentencji wysokości opłaty za każdy miesiąc. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, że organ II instancji w decyzji określił Skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., a zatem także na okres następujący po wydaniu decyzji ([...] listopada 2013 r.). Z kolei organ I instancji, w decyzji uchylonej w wyniku odwołania, określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości wskazanej miesięcznie i bezterminowo. Takie rozstrzygnięcia, jako zdaniem Sądu nieprawidłowe musiały podlegać uchyleniu. W kontrolowanej sprawie należy także odnieść się do kwestii określenia terminów płatności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tej sprawie, organ I instancji prawidłowo (chociaż nie bezpośrednio) wskazał na terminy płatności opłaty określone uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie ustalenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ II instancji natomiast uznał, że za okres od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. termin płatności opłaty wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Taki termin jest charakterystyczny dla decyzji ustalających (konstytutywnych), o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 o.p., nie zaś decyzji określających (deklaratoryjnych), o których mowa w art. 21 § 3 w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 o.p. Nie ma podstaw, aby w przypadku wydawania decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazywać inne terminy płatności opłaty, niż określone w stosownej uchwale wydanej na podstawie art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Decyzja organu odwoławczego w tym zakresie narusza zatem § 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...] w związku z art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Trzeba zauważyć, że nie uiszczenie opłaty w terminie płatności określonym w uchwale wiąże się z konieczności zapłaty odsetek. Nie ma także podstaw do zamieszczania w sentencji zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stwierdzenia "4/ Opłaty należy dokonywać na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w R. nr [...] lub do inkasenta". Sposób uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określa § 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w R. nr [...], zgodnie z którym opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się bez wezwania na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w R.. W uchwale nie przewidziano zatem możliwości uiszczania opłaty do inkasenta. Dodatkowo należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia wymogom stawianym przez art. 210 § 4 o.p. Organ odwoławczy "kwituje" jednym zadaniem kwestię przyjętego okresu, za który określono wysokość opłaty, czy też następnie określenia terminów płatności tejże opłaty. Daje to podstawy do stwierdzenia, że rozstrzygnięcia w tym zakresie (które zostały powyżej zakwestionowane), mają charakter dowolny. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. W oparciu o art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Burmistrza R. z [...] października 2013 r. nie podlegają wykonaniu w całości. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję odnoszącą się do tych miesięcy, za które powstał obowiązek uiszczenia opłaty. Organ winien uwzględnić także wskazania dotyczące kwestii terminu i trybu uiszczania opłaty.